II SA/Kr 1276/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi N. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 lipca 2025 r. znak: SKO-ZP-415-185/25 w przedmiocie odmowa ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Wójt Gminy N. T. decyzją z dnia 17 czerwca 2025 r. nr GPI-GP.6730.3.2025 działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego dotyczącego planowanej zabudowy jednorodzinnej polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym wraz z infrastrukturą techniczna i urządzeniami budowlanymi planowanego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości W. ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazał, że działki określone w decyzji nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązkiem sporządzenia planu, w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w rozdziale V ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ przeprowadził niezbędną analizę w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, którego granice ustalono w odległości ok. 100 m od granicy działek objętych wnioskiem. Granice obszaru analizowanego ustalono zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy w odległości nie mniejszej niż 3 - krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, rozumianego jako część działki, która przylega do drogi, z której planowany jest główny wjazd lub wejście na działkę. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że działki objęte wnioskiem zlokalizowane są w wolnej przestrzeni urbanistycznej, w strefie obszarów rolnych, w oderwaniu od terenów istniejącej zabudowy, w znacznym oderwaniu od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a także od zwartej zabudowy wsi W.. Na działce sąsiedniej położonej w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego, znajduje się będący w trakcie realizacji budynek rekreacji indywidualnej realizowany w oparciu o dokonane i przyjęte bez sprzeciwu w dniu 23.11.2021 r. zgłoszenie budowlane. Podkreślić należy, iż zabudowa rekreacji indywidualnej to budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. Z tego też powodu zarówno ich funkcja, jak również gabaryty, a także wymagania jakie muszą spełniać, różnią się od funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sposób zasadniczy. Zatem istniejąca zabudowa rekreacyjna nie stanowi kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Biorąc więc pod uwagę fakt, iż wniosek dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, należy stwierdzić, iż planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji istniejącej zabudowy rekreacyjnej, zarówno w zakresie funkcji zabudowy, jak i gabarytów planowanej zabudowy, której minimalną powierzchnię zabudowy określono we wniosku na poziomie 160 m2, przy czym z uwagi na negatywne rozstrzygnięcie decyzji, odstąpiono od przeprowadzenia szczegółowej analizy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej istniejącego; obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Najbliższy budynek usytuowany na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej to budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce ew. nr [...], poza obszarem analizowanym, w odległości, ok. 200 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości stanowczo wykluczającej możliwość, uznania jej za działkę sąsiednią. Za działkę sąsiednią w pojęciu urbanistycznym związanym z procesem ustalania warunków zabudowy należy rozumieć działkę położoną w otoczeniu działki objętej wnioskiem, tworzącą z nią pewną całość urbanistyczną, pozwalającą na zachowanie ładu przestrzennego rozumianego jako "ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Biorąc pod uwagę, że w analizowanym przypadku najbliższy budynek mieszkalny jednorodzinny dostępny z tej samej drogi publicznej znajduje się w odległości ok. 200 m od granic terenu objętego wnioskiem organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie występują żadne uzasadnione przesłanki do poszerzenia zasięgu obszaru analizowanego. Jednocześnie organ pragnie podkreślić, iż rozciąganie zasięgu analizy w celu poszukiwania budynków pozwalających na uznanie, że zasadna "dobrego sąsiedztwa" jest spełniona, stoi w sprzeczności z celowością wykładni przepisów rozporządzenia i prowadzi do naruszenia zasad ładu przestrzennego, który m.in. ma "stać na straży" zapobiegania rozpraszania zabudowy, czyli sytuowania nowej zabudowy w obszarach wolnych dotychczas od zainwestowania i w oderwaniu od zespołów zabudowy istniejącej. Mając na uwadze wniosek inwestorów o poszerzenie obszaru analizy do 200 m podkreślić należy, że "poszukiwanie" zabudowy, do której mogłaby nawiązywać wnioskowana inwestycja prowadzi do wypaczenia sensu obowiązujących przepisów wynikających z ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie służy w żadnym razie idei zachowania ładu przestrzennego. Nadmierne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania istniejącej zabudowy nakierowane jest bowiem wyłącznie na pozytywne rozpatrzenie wniosku i tym sposobem, każdy w istocie wniosek o warunki zabudowy może być rozpatrzony pozytywnie. Uwzględniając powyższe organ uznał, że w analizowanym przypadku żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy planowanej na działce objętej wnioskiem w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 61 ust. l pkt l ustawy. Przeprowadzona w pozostałym zakresie analiza wykazała, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, a teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi gminnej publicznej i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto analiza wykazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów odrębnych, a teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. l ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. póz. 273 ze zm.), ustanowiony zostałby zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt l tej ustawy, tj. zakaz wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi, a także w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu lub strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna sporządzona w sposób wnikliwy i wyczerpujący, opracowana przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych w dziedzinie urbanistyki wykazała jednoznacznie, jak już wskazano powyżej, że działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest w wolnej przestrzeni urbanistycznej, w strefie obszarów rolnych, w oderwaniu od terenów istniejącej zabudowy, w znacznym oderwaniu od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a także od zwartej zabudowy wsi W., a najbliższy budynek usytuowany na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej, to budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce ew. nr [...]. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż obowiązujące przepisy określają jedynie minimalną odległość zasięgu obszaru analizowanego, co w sposób oczywisty, w uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach nie związanych z poszukiwaniem obiektów pozwalających na stwierdzenie spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", pozwala na jego zwiększenie. Zatem zdaniem organu, w uzasadnionych przypadkach za prawidłowe należy uznać wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna odległość określona w przepisach prawa. Nie mniej jednak organ nadal stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie, nie występują żadne uzasadnione przesłanki do poszerzenia zasięgu obszaru analizowanego. Podnieść również należy, iż orzecznictwo w przedmiocie "szerokiego pojęcia sąsiedztwa" wcale nie jest ugruntowane, a teza, że nie ma żadnych ograniczeń co do maksymalnego obszaru analizowanego czyli de facto stwierdzenie, iż powinno się prowadzić poszukiwania, które umożliwią uwzględnienie wniosku strony - prowadzić może wprost do odrzucenia celowościowej wykładni przepisów rozporządzenia, a także art. 2 pkt. l ustawy i w konsekwencji utrwalenia form zabudowy rozproszonej, nie zaś do ochrony ładu przestrzennego. Niedopuszczalne jest zatem "poszukiwanie zabudowy" w ten sposób, że obszar sąsiedztwa rozciąga się tak długo, aż w jego zasięgu znajdzie się jakakolwiek działka zabudowana. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła N. W. i K. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 30 lipca 2025 r. nr SKO-ZP-415-185/25 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi i obejmuje działki nr: [...], [...], [...], położone w miejscowości W.. Analizator ustalił, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem (wschodnia granica terenu inwestycji od strony której planowany jest główny wjazd na teren inwestycji) wynosi ok. 32,5 m. Granice obszaru analizowanego ustalono w odległości ok. 100 m od granicy terenu objętego wnioskiem. A zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z obowiązującymi przepisami w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu terenu i nie mniejszej niż 50 m. W zakresie spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. dotyczącego tzw. "dobrego sąsiedztwa" autor ustalił, że działki objęte wnioskiem zlokalizowane są w znacznym oderwaniu od istniejącej sporadycznej zabudowy mieszkaniowej, a także od zwartej zabudowy wsi W., w otoczeniu terenów otwartych-rolniczych, na działkach sąsiednich brak jest zabudowy mogącej stanowić o spełnieniu warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa". W obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego występuje będący w trakcie realizacji budynek rekreacji indywidualnej realizowany w oparciu o dokonane i przyjęte bez sprzeciwu w dniu 23.11.2021 r. zgłoszenie budowlane. Najbliższy budynek o tożsamej funkcji zabudowy znajduje się na działce ew. nr [...], poza obszarem analizowanym, w odległości ok. 200 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości wykluczającej możliwość uznania jej za działkę sąsiednią. Istniejąca zabudowa rekreacyjna nie może natomiast stanowić kontynuacji funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Potwierdzenie tego stanowiska znajdujemy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 05.12.2019 r. (sygn. II SA/Sz 932/19), w którym to Sąd wyraził stanowisko, że "zabudowa domkiem (budynkiem) rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W ocenie Sądu wymienione formy zabudowy nie są tożsame". Podobne stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w wyroku z dnia 21.02.2018r. (sygn. II SA/Gd 737/17) stwierdził, iż charakter zabudowy mieszkaniowej jest inny niż funkcji rekreacyjnej, przez co nie można mówić o uzupełnianiu się tych funkcji. Biorąc pod uwagę, że w analizowanym przypadku najbliższy budynek mieszkalny jednorodzinny dostępny z tej samej drogi publicznej znajduje się w odległości ok. 200 m od granic terenu objętego wnioskiem analizator uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie występują żadne uzasadnione przesłanki do poszerzenia zasięgu obszaru analizowanego. Wyjaśnił, że rozciąganie zasięgu analizy w celu poszukiwania budynków pozwalających na uznanie, że zasada "dobrego sąsiedztwa" jest spełniona, stoi w sprzeczności z celowością wykładni przepisów rozporządzenia i prowadzi do naruszenia zasad ładu przestrzennego, który m.in. ma "stać na straży" zapobiegania rozpraszania zabudowy, czyli sytuowania nowej zabudowy w obszarach wolnych dotychczas od zainwestowania i w oderwaniu od zespołów zabudowy istniejącej. Podsumowując, analizator wyjaśnił, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zabudowy, w związku z czym w analizowanym przypadku nie jest spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z ustaleniami autora analizy należy się zgodzić, są one spójne i logiczne i wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz zobowiązujących przepisów prawa i wykładni sądowej. Warto dodać, iż w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w § 2 ust. 2 stanowi, że ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Jeżeli więc wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to ustalenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy musi następować na podstawie zabudowy o takim samym, przeznaczeniu. W obszarze analizowanym powinien znaleźć się zatem istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny, a takiego w niniejszej sprawie brakuje. Za działkę sąsiednią w pojęciu urbanistycznym związanym z ustalaniem warunków zabudowy należy rozumieć działkę położoną w otoczeniu działki objętej wnioskiem, tworzącą z nią pewną całość urbanistyczną, która pozwala na zachowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, Kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższe względy przemawiają za brakiem uzasadnienia do poszerzenia obszaru analizowanego, które miałoby na celu jedynie poszukiwanie istniejącej zabudowy, na podstawie której byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy w celu i zakresie objętym wnioskiem. Należy podkreślić, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Olsztynie z 2.09.2024 r., II SA/Ol 619/24, LEX nr 3758413) jednolicie wskazuje się, że w myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu i nie mniejszej niż 50 metrów. Wprawdzie przepis ten określa minimalne wielkości, ale prawidłowa interpretacja przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że określone w nim odległości stanowią w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Przy czym wbrew stanowisku Kolegium, jeżeli w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadą zawartą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie ma żadnej zabudowanej działki, bądź też zabudowy umożliwiającej ustalenie warunków zabudowy, to organ administracji nie ma obowiązku rozszerzania obszaru analizowanego aż do granic, w których znajdzie się jakaś zabudowa lub też taka zabudowa, która umożliwi sposób zagospodarowania terenu wnioskowany przez inwestora. Przyjęcie takiego stanowiska skutkowałoby bowiem możliwością wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości wielokrotnie większej niż przewidziana przez ustawodawcę, byleby objąć działkę, która jest zabudowana, niezależnie od tego czy ta nieruchomość i działka wnioskodawcy znajdowałyby się w tej samej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej, czy też poza nią. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz winno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. wyroki NSA z: 21 września 2022 r., sygn. II OSK 3106/19; 20 lipca 2022 r, sygn. II OSK 3235/19; 12 października 2021 r, II OSK 2157/18; dostępne w CBOSA). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli N. W. i K. W. zarzucając naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędną wykładnię celowościową poprzez błędne przyjęcie, że występuje brak tzw. kontynuacji funkcji zabudowy oraz niespełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", w sytuacji, gdy w miejscowości W. na obszarze inwestycji występuje już zabudowa rozproszona mając na uwadze aktualną sytuację urbanistyczną, w konsekwencji argumenty organu I, jak i II instancji są chybione; 2/ art. 59 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw poprzez niezastosowanie przepisów w brzmieniu ich zmianą, która nastąpiła powołaną ustawą, a które były w przedmiotowym przypadku korzystniejsze dla strony; 3/ art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) poprzez przyjęcie nieprawidłowego obszaru analizy, który nie objął całości granic terenu objętego wnioskiem przy ustalaniu trzykrotnej szerokości frontu terenu, a w konsekwencji nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy; 4/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zbadania w sposób wyczerpujący i wszechstronny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie wyznaczenia obszaru analizy; 5/ art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, ze wydanie decyzji pozytywnej naruszy zasady tzw. kontynuacji funkcji zabudowy oraz niespełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", w sytuacji, gdy wcześniej na obszarze inwestycji były wydawane warunki zabudowy i w terenie istnieje zabudowa rozproszona, co stoi w sprzeczności z przyjętą na tym obszarze praktyką. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazano, że obszar analizowany wyznacza się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a, jednak nie mniejszej niż 50 m, a nie frontu działki. Organ I instancji nie wskazał uzasadnieniu w jasny i dokładny sposób jak doszło do wyznaczenia obszaru analizowanego, a jest to czynność determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy, na podstawie prawidłowo określonego frontu terenu z uwzględnieniem całych działek ewidencyjnych. Organ I instancji nie wyznaczył funkcji obiektów oraz stosownych wskaźników oraz linii zabudowy dla obiektów istniejących. Co istotne, przepis art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw nie wprowadza żadnych ograniczeń przy ustalaniu obszaru analizy poza minimalną odległością tj. nie mniejszą niż 50 m, a w takim przypadku orzecznictwo w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu tylko o minimalną odległość pozostaje w całości aktualne. Organ I, jak i II instancji w uzasadnieniu swoich decyzji wskazują, że rozszerzenie obszaru analizy doprowadziłoby do złamania zasad tzw. kontynuacji funkcji zabudowy oraz niespełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", jednakże organy administracyjne w tej sytuacji wykazują się nieznajomością terenu urbanistycznego, który analizują lub celowo pomijają rzeczywisty układ urbanistyczny w miejscu objętym analizą, gdyż na obszarze analizy wyznaczonym przez organ I instancji znajduje się tylko budynek rekreacji indywidualnej, natomiast na ulicy [...] znajduje się obiekt z tożsamą funkcją tj. budynek mieszkalny jednorodzinny. W skali miejscowości, jest to bardzo mała odległość na pograniczach wioski, gdzie już występuje rozproszona zabudowa. Na przykład na ulicy [...] czy równoległej ulicy do [...], tj. ulicy G. , pokazują, iż w W. występuje zabudowa rozproszona i nie ma tam zabudowy zwartej, a organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę układ urbanistyczny występujący w terenie, którego dotyczy planowana inwestycja i gdzie wyznaczany jest obszar analizy. W tej sprawie organ I, jak i II instancji całkowicie pominęli aktualnie i faktycznie występujący układ urbanistyczny w terenie objętym analizą, co stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Próba uzasadnienia przez organ administracyjny, że projektowany budynek będzie oderwany urbanistycznie jest całkowicie chybiony, gdyż jedynie potwierdza nieznajomość terenu przez organ i w żaden sposób nie jest zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym i istniejącym układem urbanistycznym. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wskazuje organ, działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym, znajduje się w obszarze niezurbanizowanym. W obszarze analizy nie występuje zatem zabudowa, do którego nawiązać by mogła funkcją, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy, zabudowa projektowana Wskazać przede wszystkim, że jak stanowi art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023. Poz. 1688) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Ponieważ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. nie utraciło mocy, do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stosowane były przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U.2023 poz. 977 (dalej ustawa) dokonanej z dniem 24 września 2023 r. Przytaczając regulacje zgodnie z zasadą o której mowa wyżej, wskazać należy, że jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.(dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art 61 ustawy stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (ust 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (ust 2);, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ust 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (ust 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art 61 ust 5a ustawy stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12 z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Jak wykazuje organ, obiekt budowlany objęty zamierzeniem inwestycyjnym, z uwagi na położenie działki, na której miał być realizowany nie nawiązuje do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy występujących na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizy, ponieważ działki te (sąsiednie) są niezabudowane. Jedyna zabudowa, jaka w obszarze analizy występuje, to budynek rekreacyjny, który z uwagi na jego cechy, wskaźniki i funkcje, nie może być uznany za obiekt określający wymagania nowej (projektowanej) zabudowy tj. domu jednorodzinnego. Najbliższy dom jednorodzinny znajduje się w odległości około 200 m. od granic terenu, którego dotyczyło postępowanie. Znajdował się zatem poza obszarem analizy, gdyż ten, z uwagi na szerokość frontu działki - 32,5 m., ustalono w odległości ok. 100 m od granicy terenu objętego wnioskiem. Stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w aktach administracyjnych. Nie polemizują z nim zresztą skarżący, zarzucając w zasadzie wyłącznie, wadliwe ustalenie obszaru analizy tj. nie powiększenia go tak, aby realizując swoje prawa właścicielskie mieli możliwość zabudowy działki objętej zamierzeniem, czemu nie sprzeciwiają się uwarunkowania urbanistyczne na obszarze miejscowości W., gdzie występuje już zabudowa rozproszona. W ocenie sądu, nie można przyjąć, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są nielegalne. Po pierwsze, obszar analizy został ustalony zgodnie z art 61 ust 5a ustawy, w brzemieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 24 września 2023 r. Jak mowa wyżej, przepis ten miał brzmienie - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Prawdą jest, że regulacja ta wskazuje zasady wyznaczania tylko minimalnej wielkości obszaru analizy. Jest to trzykrotna szerokość frontu działki objętej zamierzeniem i odległość 50 m., w przypadku, gdyby trzykrotna szerokość frontu działki miała wartość mniejszą niż ta odległość. Przepisy jednakże nie nakazywały a jedynie dopuszczały zwiększenie wielkości obszaru analizy, nie wyznaczając organowi żadnych reguł, w oparciu o które można by ocenić celowość lub brak celowości na dokonanie tego zwiększenia. W praktyce przyjęło się, że regułą jest wyznaczanie obszaru analizy w minimalnych rozmiarach, a jej zwiększenie wynikać musiało z konkretnych uwarunkowań urbanistycznych, które wymagały uzasadnienia przedstawionego tak w analizie urbanistyczno-architektonicznej, jak i w samej decyzji. Dla przykładu wskazać można stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2025 r. II OSK 2288/24 w którym wskazano, że "Jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p trzykrotność szerokości frontu terenu, niemniej niż 50 m jest podstawowym wzorcem wyznaczenia obszaru. Organ dysponuje możliwością poszerzenia tego obszaru, co jest procesem ad casum, jednakże zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora" (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2023 r. II OSK 2146/20, z dnia 15 czerwca 2023 r. II OSK 2146/20, z dnia 15 listopada 2022 r. II OSK 1952/21, z dnia 13 grudnia 2022 r. II OSK 2184/21, z dnia 20 grudnia 2022 r. II OSK 2321/21). Jak mowa wyżej, powiększenie obszaru analizy, poza minimalną wielkość, o której mowa w art 61 ust 5a ustawy, wynikać musiał z konkretnych uwarunkowań urbanistycznych a nie służyły możliwości realizacji konkretnej inwestycji budowlanej w celu realizowania prawa własności (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2025 r. II SA/Sz 897/24). Własność, jako realizacja prawa do zabudowy, doznaje bowiem ograniczeń wynikających uwarunkowań urbanistycznych, czy to wynikających z zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy konkretnych ograniczeń dotyczących zagospodarowania danego trenu, jeżeli plan miejscowy w danym obszarze nie obowiązuje. Owe konkretne ograniczenia wynikają z zagospodarowania działek sąsiednich, a brak możliwości zabudowy (całkowity, bądź zabudowy określonego rodzaju) wynikać może z tego, że planowana zabudowa nie wypełnia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa tj. zasady o której mowa w art 61 ust 1 ustawy. W takim przypadku, ograniczenia możliwości zabudowy swoją prawną formę przyjmują w postaci decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ wyjaśnia przy tym, co motywowało wyznaczenie obszaru analizy w minimalnej wielkości, a więc zgodnie z zasada ogólną, której stosowanie zasadniczo, nie wymagało szczegółowego uzasadnienia (jak mowa wyżej, uzasadnienia takiego wymaga zwiększenie wielkości obszaru analizy). Za organem powtórzyć można, że działki objęte wnioskiem, zlokalizowane są w wolnej przestrzeni urbanistycznej, w strefie obszarów rolnych, w znacznym oderwaniu od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zarzut, że organ nie uwzględnił tego, w miejscowości W. nie występuje jedynie zabudowa zwarta, ale istnieje też zabudowa rozproszona, jest chybiony. Przepisy ustawy nie nakazują organowi (ani też nie dopuszczają) by ustalając, bądź odmawiając ustalenia warunków zabudowy uwzględniał jakiekolwiek uwarunkowania urbanistyczne inne, niż te jakie występują w obszarze analizy. Organ procedując w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, nie ma prawnej możliwości uwzględniać uwarunkować wynikających z istniejącej zabudowy na obszarze całej miejscowości, czy w jej innym (poza obszarem analizy) fragmencie. W ocenie sądu zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.