II SA/Kr 136/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Brzesku na uchwałę nr XII/104/2020 Rady Gminy Borzęcin z dnia 21 stycznia 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Borzęcin stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Brzesku złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") skargę na uchwałę nr XXII/104/2020 Rady Gminy Borzęcin z dnia 21 stycznia 2020 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Borzęcin w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn.zm. w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2020 roku, zwanej dalej "u.c.p.g.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.). w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją") polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i niezawarciu w Regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów komunalnych w postaci odpadów tekstyliów i odzieży; 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zawarciu w § 2 Regulaminu powtórzeń definicji rangi ustawowej w zakresie pojęć "odpadów", "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", "zwierząt bezdomnych", rangi rozporządzeniowej w zakresie pojęć "zabudowa jednorodzinna", a także nieuprawnionej modyfikacji definicji ustawowej pojęć "odpadów komunalnych" i "bioodpadów", podczas gdy powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie; 3. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez ograniczenie w § 3 ust. 8 pkt 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do doraźnych napraw i regulacji oraz wprowadzenie niedookreślonego warunku braku uciążliwości tych napraw dla sąsiadów; 4. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na zmodyfikowaniu i wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d. u.c.p.g. poprzez określenie § 7 pkt 4 Regulaminu maksymalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy podczas gdy wskazane upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. uprawnia do wskazania wyłącznie minimalnej pojemności tych pojemników; 5. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nałożenie w § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku prowadzenia ich na uwięzi na terenie gminy, podczas gdy bezwarunkowe ukształtowanie wskazanego nakazu może prowadzić w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt; 6. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nałożenie w § 12 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkiem obiektów przeznaczonych dla zwierząt Jak lecznice, wystawy itp.) oraz bezwzględnego zakazu wprowadzenia zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt; 7. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nałożenie w § 12 ust. 2 pkt 4 Regulaminu obowiązku oznaczania tabliczką z ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy oraz ogradzanie nieruchomości w sposób wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, co stanowi ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości; 8. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g i nałożenie w § 15 Regulaminu na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi obowiązku przeprowadzania co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości, podczas gdy wskazana norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do określenia podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji, a jedynie do wyznaczania jej obszarów i terminów przeprowadzenia. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo nałożenia na ustawodawcę lokalnego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. bezwzględnego obowiązku określenia w Regulaminie między innymi szczegółowych zasad dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w postaci odpadów tekstyliów i odzieży, w Regulaminie Gminy Borzęcin nie zawarto takiej regulacji. W § 4 Regulaminu wymienione zostały wszystkie frakcje odpadów wskazane w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b. - z wyjątkiem odpadów w postaci tekstyliów i odzieży. Wyłącznie w treści § 6 pkt 5 Regulaminu, dotyczącego częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych wskazano, że m. in. zużyta odzież będzie odbierana raz na pół roku z nieruchomości na terenie gminy bądź przekazywana do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Brak jest natomiast jakiejkolwiek regulacji dotyczącej odpadów tekstyliów. W ramach uzasadnienia drugiego zarzut wskazano, że powtórzenia definicji ustawowych, a tym bardziej ich modyfikacja na poziomie przepisów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa i jest niezgodne z definicją prawidłowej legislacji. Dalej zauważono, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Niemniej jednak z powyższego upoważnienia ustawowego nie wynika uprawnienie organu stanowiącego gminy do ograniczenia rodzajowego zakresu dozwolonych poza warsztatami napraw wyłącznie do napraw o charakterze "doraźnym". Brak jest podstaw do tego, by lokalny prawodawca wymieniał jakich napraw pojazdów samochodowych ich właściciel może dokonać na własnej posesji. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła zatem ustawowe kompetencje. Ponadto, Rada posłużyła się niedookreślonym pojęciem "doraźnych" napraw, które jest pojęciem nieostrym i nie może stanowić elementu prawidłowo skonstruowanego regulaminu. Rada Gminy Borzęcin uchybiła również istotnie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który to przepis pozwala tylko na określenie minimalnej wielkości pojemnika, a nie może wykluczać zastosowania pojemnika większego. Tymczasem w treści § 7 pkt 4 Regulaminu jednoznacznie określono górne granice pojemności wskazując m. in. że urządzenia przewidziane do gromadzenia odpadów na terenie gminy to pojemniki (kubły) na odpady o pojemności od 60 1 do 1100 1 czy worki foliowe od 60 1 do 120 1. Wskazane ograniczenia nie mogą być również uznane za "określenie rodzaju" pojemników lub worków. Rada Gminy wykroczyła poza delegację ustawową poprzez nałożenie w § 13 ust. 1 pkt 1 Regulaminu na osoby utrzymujące psy bezwzględnego obowiązku prowadzenia ich na uwięzi na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, chociaż bezwarunkowe ukształtowanie wskazanego nakazu może prowadzić w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia nie mogą być bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są również regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania zwierząt domowych do m. in. obiektów użyteczności publicznej. Ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, czy do określonych obiektów. Wskazanie w treści regulaminu wyjątków od zasady zakazu wprowadzania zwierząt do użyteczności publicznej, określone jako "obiektów przeznaczonych dla zwierząt jak lecznice, wystawy itp.", jest natomiast wyjątkowo nieostre i niedookreślone. Również wprowadzenie w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał Rady do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy. Uregulowanie to także narusza zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi jakiekolwiek zagrożenie. Z kolei odnośnie określenia wymogów do ogrodzenia nieruchomości zauważono, że zakaz puszczania psów bez możliwości kontroli wynikający z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem Regulamin wprowadził dodatkowe, nieprzewidziane ustawą obostrzenia związane z dopuszczalnością zwalniania psa z uwięzi na terenie prywatnym. Ustawa wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś rada gminy dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że ogrodzenia ma również wykluczać samowolny dostęp osób trzecich. Rada nie miała również kompetencji do nałożenia w § 15 Regulaminu na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi obowiązku przeprowadzania co najmniej raz w roku deratyzacji. Norma kompetencyjna upoważnia jedynie do wyznaczania jej obszarów i terminów przeprowadzenia, nie wynika natomiast z niej, aby gmina mogła regulować zakres podmiotowy w odniesieniu do deratyzacji, nakładając ten obowiązek na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, gdyż ustawodawca obciąża tym obowiązkiem gminę. W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi. Gmina po pierwsze wskazała, że Prokurator nie dopełnił obowiązku uprzedniego zwrócenia się do niej z wnioskiem o uchylenie lub zmianę treści zaskarżonej uchwały. Następnie Gmina broniła się, że nie doszło do naruszenia zasad procedowania podczas podejmowania zaskarżonej uchwały. Wskazane w skardze naruszenia prawa materialnego nie są z kolei istotne oraz nie ingerują w prawa i obowiązki obywateli. Wbrew stanowisku Prokuratora, Regulamin normuje kwestie zbierania odpadów tekstyliów i odzieży. Nie jest zdaniem organu zasadny zarzut 4 skargi, dotyczący § 7 pkt 4 Regulaminu, gdyż przepis ten – pomimo niefortunnego sformułowania – nie jest skierowany do właścicieli nieruchomości lecz odnosi się do Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U.2024.935 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle 53 § 2a p.p.s.a., jeżeli w sprawach innych niż wymienione w art.3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a. ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie u.s.g.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała z dnia 10 lutego 2020 r. Rady Gminy Borzęcin nr XII/104/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Borzęcin. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Borzęcin (dalej też jako: Regulamin) stanowi załącznik do powyższej uchwały. Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1, ust.2 i ust.2a pkt 4 i 5 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2022.2519 t.j., dalej powoływana jako u.c.p.g.) I tak, stosownie do art.4 ust.1 u.c.p.g.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt k.p. 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej także "z.t.p."), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15). Zaznaczyć jednakże należy, że tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32). Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13. W myśl art.4 ust.2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z kolei w przepisie art.4 ust.2a ustawy określone zostały zagadnienia, które fakultatywnie mogą być zawarte regulaminie. W myśl pkt 4) i 5) tego przepisu rada gminy może w regulaminie: 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny. Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej także "z.t.p."), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oceniając zarzuty skargi, stwierdzić należy, co następuje: I. W skardze zarzucono istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez zawarcie w § 2 powtórzeń definicji rangi ustawowej "odpadów", "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" "zwierząt bezdomnych" oraz rangi rozporządzeń "zabudowa jednorodzinna" oraz nieuprawniona modyfikacja definicji ustawowej pojęć "odpadów komunalnych" i "bioodpadów". W § 2 Regulaminu zawarto słowniczek pojęć występujących w Regulaminie. Część z nich zawiera wierne powtórzenie definicji zawartych w aktach rangi ustawowej. Kluczowe dla stosowania Regulaminu definicje, t.j. definicja "odpadów komunalnych" (§ 2 pkt 11 Regulaminu) oraz odpadów ulegających "biodegeneracji, bioodpadów" (§ 2 pkt 15 Regulaminu) zostały zdefiniowane odmiennie niż wynika z powoływanych w nich przepisów rangi ustawowej. I tak "odpady komunalne" zdefiniowano w Regulaminie jako "odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady nie zawierające odpadów niebezpiecznych, pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach." Powołany art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 o odpadach stanowi natomiast, że przez odpady komunalne należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane: a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości. Analiza treści definicji powołanej w § 2 pkt 11 prowadzi do wniosku, że treść tej definicji nie pokrywa się z treścią przywołanego art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, zapewne dlatego, że od dnia uchwalenia Regulaminu (21 stycznia 2020 r.), treść art. 3 ust. 1 pkt 7 uległa zmianie. Tym samym powoduje to wątpliwości interpretacyjne odnośnie do przyjętej i kluczowej dla Regulaminu definicji odpadów komunalnych, co rzutuje na stosowanie całej uchwały. Podobnie rzecz się ma z definicją odpadów ulegających biodegeneracji, bioodpadów. Zostały one zdefiniowane w § 2 pkt 15 jako odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach. Artykuł 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach zawiera jednakże wyłącznie definicję odpadów ulegających biodegradacji - rozumie się przez to odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Bioodpady zostały natomiast zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach jako ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady żywności i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, w tym restauracji, stołówek oraz zakładów zbiorowego żywienia, biur, hurtowni i jednostek handlu detalicznego, a także podobne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Z powyższego zatem wynika, że w § 2 pkt 15 Regulaminu ujęto w ramach jednej definicji dwa różne pojęcia w rozumieniu ustawy o odpadach. Bioodpady ulegają wprawdzie rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów, jednak nie wszystkie odpady ulegające biodegradacji są odpadami. Innymi słowy postawiono znak równości miedzy definicją ustawową o szerszym zakresie, a definicją ustawową o węższym zakresie. Taki zabieg należy uznać za sprzeczny z zasadami prawidłowej legislacji, powodujący wątpliwości interpretacyjne odnośnie do przyjętej i kluczowej dla Regulaminu definicji odpadów komunalnych, co rzutuje na stosowanie całej uchwały. Przypomnieć należy, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15). Takie naruszenie prawa musi zatem zostać ocenione jako istotne. II. Zaskarżonej uchwale zarzucono także naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez ograniczenie w § 3 ust. 8 pkt 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do doraźnych napraw oraz wprowadzenie niedookreślonego warunku braku uciążliwości napraw dla sąsiadów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna, więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Należy zauważyć, że w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszym składzie, że Organ podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowany do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku naprawy pojazdów. Nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości przeprowadzania napraw poza warsztatami naprawczymi ograniczonych wyłącznie do drobnych napraw. Powyższe uregulowania stanowią naruszenie delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 580/23, wyrok WSA w Kielcach z 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 596/21). Ponadto na zdefiniowanie rodzaju naprawy nie pozwala treść upoważnienia ustawowego, zaś warunkowanie napraw "brakiem uciążliwości dla sąsiadów" powtarza zakaz immisji sformułowany w art. 144 k.c., co należy do prawa sąsiedzkiego (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 664/21). W świetle powyższego użycie pojęcia "doraźnych napraw" oraz "napraw nie powodujących uciążliwości dla sąsiadów" uznać należy, za wykraczające poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. III. W skardze zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez zmodyfikowanie i wykroczenie poza upoważnienie ustawowe poprzez określenie w § 7 ust. 4 Regulaminu maksymalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy przepis upoważnia jedynie do wskazania minimalnej pojemności. Odnośnie do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy określa w regulaminie m.in. rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Stąd regulacja określająca także maksymalne parametry w § 7 ust. 4 Regulaminu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4644/21). IV. Skarżonej uchwale zarzucono także naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie w § 12 ust. 1 pkt 1 na osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezwzględnego obowiązku prowadzenia ich na uwięzi na terenie gminy, co może prowadzić do niehumanitarnych działań i stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. W tej kwestii zgodnie ze stanowiskiem judykatury, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (wyrok NSA z 21 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 3826/21). Nie można zaakceptować regulacji Regulaminu nakazującego w istocie prowadzenie każdego psa na smyczy, i we wszystkich miejscach publicznych. Taki nakaz jest zbyt daleko idący, nie znajduje uzasadnienia celowościowego, i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W rezultacie tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6.u.c.p.g. Narusza także przepisy ustawy o ochronie zwierząt, oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna zatem uwzględniać wymienione zasady, a także okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 111/23). Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3403/21 wskazał, że "nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (...) Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności" (podobnie WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 192/21, WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Po 139/20). Odnosząc powyższe rozważania do treści § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazać należy, że w świetle powyższego nakaz prowadzenia wszystkich psów na smyczy powinien zostać uznany za generalny i wykraczający poza granice upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. V. Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez wykroczenie poza upoważnienie ustawowe i nałożenie w § 12 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej oraz bezwzględnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, co stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Odnośnie do tego zarzutu w ślad za orzecznictwem wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia lokalnego prawodawcę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis prawa miejscowego winien zatem w sposób precyzyjny określać te obowiązki, tak aby adresaci zawartej w nim normy prawnej mogli jednoznacznie ustalić treść konkretnego, nałożonego na nich obowiązku (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 933/22). W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 5341/21, wskazując, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, zwłaszcza stanowiących własność lub pozostających w zarządzie osób lub jednostek organizacyjnych innych, niż gminne. Odnosząc powyższe do treści § 12 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu stwierdzić należy, że z uwagi na ogólny charakter ustanowionych w nich zakazów wykraczają one poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. VI. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie w § 12 ust. 2 pkt 4 Regulaminu obowiązku oznaczania tabliczką z ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy oraz ogradzania nieruchomości w sposób wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, co stanowi ingerencję w prawo własności. Także w tym aspekcie ugruntowane jest stanowisko judykatury, iż art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczy dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze, ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z tego wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą zatem obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Zatem regulacja, która dotyczy prywatnej nieruchomości zawarta w § 12 ust. 2 pkt 4 Regulaminu poza sporem wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. VII. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie w § 15 Regulaminu na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi obowiązku przeprowadzenia co najmniej raz w roku deratyzacji, gdy tymczasem upoważnienie obejmuje jedynie wyznaczenie obszarów i terminów deratyzacji, a nie podmiotów zobowiązanych, z czym należy się zgodzić. Kryterium przedmiotowe, a nie podmiotowe wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. VIII. Zarzucono także naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z uwagi na brak wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych co do odpadów w postaci tekstyliów i odzieży. Zarzut ten uznać jednak należy za nieuzasadniony ponieważ w § 1 ust. 1 lit. b oraz w § 4 ust. 2 Regulaminu znalazły się postanowienia dotyczące odpadów w postaci tekstyliów i odzieży. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów u.c.p.g., co uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych. W tej sytuacji, wobec braku kompletności Regulaminu i ww. wskazanych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności najistotniejszych jego elementów, stosowanie Regulaminu w szczątkowej formie byłoby niemożliwe. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że wniosek skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości należało uznać za uzasadniony. Mając na względzie powyższe rozważania oraz zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uwzględnił skargę w całości, w pełni podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację skarżącego. Zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.