II SA/Kr 1368/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku B o uzupełnienie wyroku w sprawie ze skargi A i B na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...] – w miejscowości [...], I. uzupełnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2020 r., w ten sposób, że po pkt I wyroku dodaje pkt Ia o treści: "oddala skargę B w zakresie działki nr [...]" , II. oddala wniosek B o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 1368/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: I. w uwzględnieniu skargi B stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie działki [...] położonej w miejscowości [...] II. odrzucił skargę A, II. zasądził od Rady Gminy [...] na rzecz B kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Od pkt I powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A, od pkt II - Gmina [...] a na postanowienie zawarte w pkt III wyroku zażalił się B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. II OSK 1399/21 oddalił obie skargi kasacyjne oraz oddalił wniosek A i B o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z kolei po rozpatrzeniu zażalenia na pkt III wyroku NSA wydał 23 września 2021 r. postanowienie sygn. II OZ 467/21, w którym uchylił postanowienie zawarte w pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1368/19 i zasądził na rzecz B od Gminy [...] kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. (k. 850) skarżący B zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o uzupełnienie wyroku "o rozstrzygnięcie dotyczące mojego interesu prawnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą w zakresie w jakim nowe ustalenia planu dotyczyły sąsiedniej nieruchomości nr [...]". Postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek o uzupełnienie wyroku. Na postanowienie to zażalenie wniósł B, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 września 2021 r., sygn. II OZ 469/21 - uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że "skarżący wstępując w miejsce A podtrzymał zarzuty i wnioski skargi w zakresie wyznaczonym ich legitymacją, jako kolejnych właścicieli działki nr [...]. Wynika to ze złożonych pism procesowych, zwłaszcza pisma z 5 września 2020 r. oraz pisma (załącznika do protokołu z rozprawy) z 26 października 2020 r., w którym skarżący oświadczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w zaskarżonych częściach odnoszących się do nieruchomości [...] i [...]. Wobec takiego stanowiska skarżącego Sąd Wojewódzki miał obowiązek rozpoznać jego skargę w zakresie żądań dotyczących obu wymienionych działek". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ pełnomocnik organu podał adres skrytki (k. 1242 akt sądowych), który nie spełnia kryteriów adresu elektronicznego na platformie ePUAP, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - zwana dalej "p.p.s.a.") strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Przesłanką uzupełnienia wyroku może być, w świetle art. 157 § 1 p.p.s.a., nieorzeczenie przez sąd o całości skargi albo niezamieszczenie w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy sąd powinien był zamieścić z urzędu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym powyżej postanowieniu przesądził, że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego jest rozpoznanie skargi B również w zakresie działki nr [...]. Po myśli art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc zatem do oceny, czy interes prawny lub uprawnienie B w zakresie działki [...] zostały naruszone zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] w pierwszej kolejności przypomnieć należy, co następuje. W uzasadnieniu pkt. II uzupełnianego wyroku, sąd wojewódzki ustalił, że przeznaczenie działki [...] w zaskarżonym planie miejscowym, jest zgodne z ustaleniami studium. Analizowana obecnie działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką [...] i objęta jest tymi samymi ustaleniami Studium (tereny oznaczone symbolem "UM") oraz planu miejscowego (tereny UP-1). Wyrok uzupełniany jest w tym zakresie prawomocny, a poglądy wyrażone w jego uzasadnieniu nie zostały zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił obie skargi kasacyjne. Wobec powyższego kwestia zgodności planu ze studium po myśli art. 170 p.p.s.a nie podlega już dalszemu badaniu. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeśli zaś chodzi o przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, to w wyroku tym sąd wojewódzki wskazał ( a stanowisko to zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie), że zaprojektowanie usług publicznych na terenach prywatnych (stanowiących własność osoby fizycznej – skarżącego), pomimo iż Gmina miała możliwość użycia do tego celu nieruchomości własnych, spowodowało ingerencję w prawo własności strony skarżącej bez wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia oraz przy braku należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego. W ten sposób doszło do nadużycia władztwa planistycznego, ze skutkiem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Jednak w przypadku działki nr [...] sytuacja jest odmienna. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, który przeznaczenia planistycznego własnej nieruchomości nie kwestionuje. Skarżący nie może skutecznie powoływać się na przekroczenie władztwa planistycznego w stosunku do uprawnień i interesów prawnych właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku skargi właścicieli nieruchomości, które są położone poza granicami planu miejscowego, sąd administracyjny może orzekać również tylko w granicach ich interesu prawnego. Sąd może kontrolować tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się poza granicami tego planu. (tak : Wyrok NSA z 21.07.2020 r., II OSK 832/20, LEX nr 3117279). Dodatkowo wskazać należy, że rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu uzupełnianego wyroku, dotyczące wykorzystywania na cele publiczne w pierwszej kolejności gruntów gminnych (przed gruntami osób fizycznych), odnieść należy także odpowiednio do gruntów Skarbu Państwa, w tym znaczeniu, że generalnie zadania i cele publiczne, czy to samorządowe czy państwowe, winny być w pierwszej kolejności realizowana na gruntach "publicznych" – stanowiących własność czy to jednostek samorządu terytorialnego, czy to Skarbu Państwa. Tym samym trudno zarzucać organowi, że usługi publiczne zaprojektował na gruntach Skarbu Państwa, skoro sam Skarb Państwa ustaleń tych nie kwestionuje. W tej sytuacji do rozważenia pozostało, czy ustalenia planistyczne dla działki [...] wpływają na interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., czyli taki, który wynika z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa (np. decyzją). Skarżący akcentuje, że działka nr [...] stanowiąca jego własność jest działką rolną, którą zamierza w ten właśnie sposób wykorzystywać i z tego względu sąsiedztwo terenu usług publicznych UP-1 (przeznaczenie podstawowe: obiekty i urządzenia usługowe z zakresu administracji publicznej, bezpieczeństwa publicznego, ochrony przeciwpożarowej, kultury, kultury fizycznej i sportu, kultu religijnego, oświaty, opieki społecznej i socjalnej, nauki, opieki zdrowotnej i t.p. oraz przeznaczenie uzupełniające: budynki gospodarcze i garaże, jeżeli są one niezbędnym uzupełnieniem programu użytkowego obiektów wymienionych w pkt 1; zieleń urządzona, urządzenia sportu i rekreacji, obiekty małej architektury, urządzenia komunikacji kołowej i pieszej, dojazdy, dojścia, parkingi, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych) będzie ponadnormatywnie oddziaływało zarówno na działkę [...], jak i na działkę [...], na której zamieszkuje, a oddziaływanie to będzie wynikało z natury możliwych do usytuowania tam obiektów. Podkreśla nadto, że na działce [...] planował usytuować małą pasiekę, bo jest to miejsce odpowiednie dla pszczół, jednak pszczoły nie są kompatybilne z usługami publicznymi. W tym miejscu podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego zamyka się w badaniu zgodności z prawem poszczególnych rozwiązań zawartych w akcie prawa miejscowego, nie może natomiast dotyczyć kwestii merytorycznych tj. zasadności i celowości przeznaczania gruntów na określone cele. W myśl natomiast art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrolując zatem zaskarżoną uchwałę, w części w jakiej dotyczy działki nr [...], zgodnie z przywołanymi wyżej kryteriami, Sąd nie dopatrzył się ich naruszenia, jak również naruszenia żadnego chronionego konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowanego aktem stosowania prawa, interesu prawnego skarżącego. Podnoszone przez stronę skarżącą ograniczenie prawa własności w zakresie przez nią wskazanym, które wynikają z uchwalenia planu dla nieruchomości sąsiedniej wobec nieruchomości skarżącego, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Prawo własności nie ma charakteru nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Strona skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu, zarzuty podnoszone wobec ustaleń planistycznych dla działki nr [...] naruszają raczej interes faktyczny niż prawny skarżącego, a ten nie podlega ochronie sądowej. Wobec powyższego skarga w zakresie w jakim odnosi się do działki nr [...], jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a. W pkt II wyroku Sąd orzekł o oddaleniu wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Wniosek w tym zakresie skarżący złożył w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r. (k. 1027) o treści: "Wnoszę o uwzględnienie wpisu w kwocie 100 zł od zażalenia na postanowienie z dnia 10.02.2021 r. oddalające wniosek o uzupełnienie wyroku, przy zasądzaniu zwrotu kosztów, w razie gdyby na dalszym etapie postępowania doszło do uwzględnienia skargi w części, w jakiej Skarżący domagał się uzupełnienia wyroku". Z kolei w piśmie z dnia 4 listopada 2021 r. (k. 1206): skarżący wskazał: "Końcowo Skarżący podtrzymuje wniosek (k.1027) o uwzględnienie wpisu w kwocie 100 zł od zażalenia na postanowienie z dnia 10.02.2021 r. jako kosztu niezbędnego do celowego dochodzenia praw, gdyż to dzięki złożeniu zażalenia, od którego pobrano wpis sądowy, sprawa niniejsza jest dalej procedowana". Wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać na art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Powołany w tym przepisie art. 201 obejmuje niektóre przypadki umorzenia postępowania, natomiast art. 203 i 204 p.p.s.a. dotyczą kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec oddalenia skargi B w zakresie działki nr [...] w pkt I niniejszego wyroku – brak było podstaw do zastosowania art. 200 i 2009 p.p.s.a. i zasądzenia kosztów postępowania. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że skarżący domaga się zasądzenia kosztów obejmujących wpis od zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia wyroku. Zażalenie to zostało uwzględnione – Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II OZ 469/21 uchylił zaskarżone postanowienie. Co istotne, nie wypowiedział się przy tym co do kosztów postępowania zażaleniowego tzn. ani nie orzekł o ich zasądzeniu, ani też nie stwierdził, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostawia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W ocenie Sądu w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nie ma podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach kończących postępowanie w danej instancji niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z: 31 stycznia 2004 r., sygn. akt FZ 504/04, Lex nr 799470; 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FZ 12/07, Lex nr 299419; 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 660/11, Lex nr 896410; 8 września 2011 r., sygn. akt I OW 99/11, Lex nr 1149495). Nie można również odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a. odnosić do całokształtu postępowania inicjowanego zażaleniem, a w konsekwencji przyjmować, że do rozstrzygania o kosztach należy stosować przepisy o skardze. Zgodnie z tym przepisem do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, a więc przepisy rozdziału 1, działu IV p.p.s.a. Nie ma w tym zakresie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (dział V, rozdział 1), które dawałoby podstawę do odpowiedniego stosowania (np. w wypadku oddalenia zażalenia) przepisu pozwalającego obciążyć skarżącego kosztami postępowania zażaleniowego, natomiast w wypadku uwzględnienia zażalenia - organ, z którym wnoszący zażalenie wszedł w spór. Reasumując brak jest podstaw do zasądzenia kosztów postępowania w przypadku rozstrzygnięcia innego niż wymienione w art. 209 p.p.s.a., a ponieważ w niniejszej sprawie Sąd oddalił skargę B w zakresie działki nr [...], to wniosek o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego jako bezzasadny podlegał oddaleniu na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.