II SA/Kr 1373/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.W. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lipca 2009 r. nr [....] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. umarza postępowanie w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego B.W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia B.W. reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego M.B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] uznające za bezzasadne zarzuty wniesione wobec wystawionego tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2009 roku, znak:[...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowił uznać za bezzasadne zarzuty zgłoszone przez radcę prawnego M.B. - pełnomocnika B.W. , w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...]. Podniesiono, że decyzją z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. nakazał B.W rozbiórkę samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce ew. nr 1 o pow. 0.06 ha położonej w P. gmina [...], woj.[...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał wyżej wymienioną decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt IISA/Kr 297/99 wstrzymał wykonanie powyższej decyzji Wojewody , a wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: IISa/Kr 297/99 oddalił skargę na wyżej wymienioną decyzję Wojewody . Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB upomnieniem z dnia 22 marca 2001 r., znak: [...] doręczonym w dniu 27 marca 2001 r., wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku. Jednocześnie PINB pouczył zobowiązanego, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany nie wykonał dobrowolnie obowiązku. Wobec powyższego PINB wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] , PINB nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia wraz z opłatą w wysokości 68 zł. Pismem z dnia 17 lutego 2009 r. pełnomocnik B.W. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] organ egzekucyjny postanowił omówić wstrzymania postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec B.W. w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2009 roku, znak: [...], mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce ew. nr 1 o pow. 0.06 ha położonej w P. , gmina [...] - do czasu rozpatrzenia zarzutu zobowiązanego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] PINB uznał wniesione zarzuty za bezzasadne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik B.W. . Zażalenie zostało wniesione w ustawowo przewidzianym terminie. PINB nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 132 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Podniesiono, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wyłącznie okoliczność przewidziana w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismem z dnia 17 lutego 2009 r. skarżący podniósł zarzut braku wymagalności obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a więc powołał się na podstawę zarzutu określoną w art. 33 pkt 1, 5 i 8 cytowanej ustawy egzekucyjnej. W ocenie organu drugiej instancji zarzuty podniesione przez skarżącego nie są zasadne. W pierwszej kolejności wskazano, że nietrafny jest zarzut braku wymagalności obowiązku. Ustosunkowując się do powyższej kwestii organ wyjaśnił, że zarzut braku wymagalności obowiązku można uznać za uzasadniony tylko wtedy, gdy okoliczność ta istniała w momencie wszczęcia egzekucji administracyjnej. Należy wskazać, że obowiązek wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego staje się wymagalny w dwóch przypadkach: gdy decyzja, którą go nałożono stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania albo, gdy decyzji nieostatecznej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wprawdzie NSA postanowieniem z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt: II Sa/Kr 297/99 wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] , jednakże zgodnie z art. 61 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153 poz. 1270 z późno zm.) wstrzymanie wykonania powyższej decyzji upadło z chwilą wydania wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99. Z akt sprawy nie wynika, aby wykonanie decyzji było ponownie wstrzymane przed wszczęciem egzekucji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowym przypadku w chwili wszczęcia egzekucji decyzja nakładająca obowiązek była ostateczna, a jej wykonanie nie było wstrzymane, zatem była ona wymagalna. Podkreślono, że uwagi skarżącego nie dotyczą w istocie kwestii wymagalności obowiązku w chwili wszczęcia egzekucji administracyjnej, a zatem nie mogą przesądzać o zasadności zarzutu braku wymagalności obowiązku. Niezasadny w ocenie organu drugiej instancji jest także zarzut niewykonalności obowiązku. Organ wyjaśnił, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Powołano się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym "niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia." (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt: II OSK 509/05, LEX nr 196712). Ponadto niewykonalność musi mieć charakter trwały. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzono, że nie powodują niewykonalności obowiązku okoliczności, na które powołuje się skarżący, tj. wskazanie przez organ egzekucyjny na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy egzekucyjnej terminu 30 dni do wykonania obowiązku, warunki atmosferyczne, górzysty region. Okoliczności te nie przesądzają o niemożliwości wykonania obowiązku przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Stosownie do art. 1a pkt 12 ustawy egzekucyjnej środkami w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 § 2 cytowanej ustawy zasadą stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie organu drugiej instancji grzywna w celu przymuszenia w niniejszym przypadku jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, gdyż w razie wykonania obowiązku, nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu, zaś grzywna uiszczona lub ściągnięta może być, na wniosek zobowiązanego, w wysokości 75 % lub w całości zwrócona (art. 125 i art. 126 ustawy). W przypadku zaś wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i następne). Odnosząc się do stanowiska skarżącego wskazano, że zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie zawiera się w dyspozycji art. 33 pkt 8 ustawy egzekucyjnej, a zatem nie ma podstaw, aby w uzasadnieniu postanowienia w sprawie zarzutów odnosić się do kwestii zastosowania grzywny w maksymalnym wymiarze. Przy rozpoznawaniu zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka chodzi bowiem o ocenę samego środka egzekucyjnego oraz ocenę możliwości zastosowania innego z ogółu środków egzekucyjnych. Ustosunkowując się do uwagi skarżącego, że organ egzekucyjny nie dołączył do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, stwierdzono, że okoliczność, na którą powołuje się skarżący, stanowi w istocie zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej (art. 33 pkt 10). Wskazano, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie stanowiskiem nie jest dopuszczalne powoływanie nowych zarzutów w zażaleniu na postanowienie w sprawie zarzutów. W zażaleniu skarżący podnosił, że organ egzekucyjny nie ustosunkował się do wszystkich kwestii wskazanych w zarzutach i nie wyjaśnił ich. Odnosząc się do powyższej uwagi wyjaśniono, że organ egzekucyjny w postępowaniu w sprawie zarzutów ma obowiązek rozpatrzyć zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Organ egzekucyjny w postanowieniu pierwszoinstancyjnym odniósł się do wszystkich zgłoszonych zarzutów wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. Odnośnie zawartego w zażaleniu wniosku skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. mając na uwadze fakt wydania niniejszego postanowienia stwierdził, że w niniejszym przypadku zbędnym stało się wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Podniesiono, że zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, a więc wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Jednakże organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia (art. 17 § 2 ustawy). Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny zasadności wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Oceny takiej organ obowiązany jest dokonać niezależnie od wniosku skarżącego. W przypadku, gdyby WINB uznał wystąpienie przesłanek wstrzymania postępowania egzekucyjnego niezbędnym byłoby wydanie postanowienia o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. Biorąc jednak pod uwagę, że WINB po zbadaniu z urzędu, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, nie stwierdził ich zaistnienia oraz zważywszy na fakt, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem organu i następuje zawsze z urzędu, w ocenie WINB brak jest podstaw do wydania odrębnego negatywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.W. reprezentowany przez radcę prawnego M.B. zarzucając naruszenie: - art. 59 § l pkt 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem brak jest podstaw do prowadzenia egzekucji z powodu braku wymagalności obowiązku oraz jego niewykonalności, - art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem organ egzekucyjny nie dołączył dowodu doręczenia upomnienia do tytułu wykonawczego, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz 107 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie innych zasad postanowienia administracyjnego, jak również niewłaściwe uzasadnienie postanowienia, - art. 34 §5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem organ nie załatwił zażalenia w terminie 14 dni. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dochodzony obowiązek nie jest wymagalny, co uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy został bowiem wystawiony w dniu 9 lutego 2009 roku, a pismo strony o wstrzymanie wykonania decyzji wpłynęło do organu w dniu 2 grudnia 2008 roku i organ nie załatwił tego podania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi. Skarżący powołuje się na wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r., lII SA 1447/2000, gdzie wskazano, iż: "wszelkie pisma w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana ostateczna decyzja administracyjna należy traktować zależnie od ich treści jako żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji lub jej uchylenia lub zmiany z urzędu". W związku z tym, rozpatrzenie w/w kwestii ma charakter prejudycjalny w stosunku do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W zakresie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując na zagrożenie życia i zdrowia, jakie spowoduje rozbiórka obiektu. W ocenie skarżącego organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji całkowicie przemilczał tę problematykę w postanowieniach, mimo że ma ona decydujące znaczenie w sprawie. Nakazanie rozbiórki obiektu ma charakter ostatecznej sankcji i ten obowiązek nie może być stosowany w każdym przypadku. Wykonanie takiego obowiązku musi bowiem zostać wyłączone w sytuacji realnego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Takie właśnie realne zagrożenie ma miejsce w niniejszej sprawie. Uaktywnienie się osuwiska, które będzie miało bezpośrednie przełożenie na budynek strony, spowoduje zagrożenia zdrowia i życia domowników. W takiej sytuacji "nakaz administracyjny" winien ustąpić pierwszeństwa innym wyższym celom, mianowicie ochronie mienia, życia i zdrowia ludzi. Zakładając nawet niedopełnienie warunków formalnych w postaci uzyskania stosownego zezwolenia, należy przyjąć pierwszeństwo zasady słusznego interesu strony. Ponadto rozbiórka obiektu będzie stanowić zagrożenie nie tylko dla strony, ale również dla sąsiada strony, który stanowczo sprzeciwia się rozbiórce. Rozebranie muru będzie stanowiło poważne zagrożenie również dla jego budynku i domowników. Zatem, należy uznać, że obowiązek jest niewykonalny nie tylko z powodu warunków atmosferycznych, warunków panujących w tym terenie, ale przede wszystkim z uwagi na zagrożenie życia. Skarżący powołał art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) dotyczący legalizacji samowoli budowlanej, podnosząc, że przepis ten co prawda ma charakter przepisu przejściowego i dotyczy spraw niezakończonych decyzją ostateczną, ale jego treść oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość legalizacji. W związku z tym, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla egzekwowania decyzji o rozbiórce, zwłaszcza w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego. Decyzja ta winna być wycofana z obrotu ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, a do tego czasu nie powinna być egzekwowana. Ponadto do tytułu wykonawczego nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia, a podano jedynie datę doręczenia. Stanowi to rażące naruszenie prawa, albowiem zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2007 r., II SA/Po 91/07 "wymogu dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia nie może zastąpić podanie w części E tytułu wykonawczego prawidłowej daty doręczenia upomnienia." Organ egzekucyjny obowiązany jest badać dopuszczalność egzekucji z urzędu, a organ wyższego stopnia sprawuje nad nią nadzór (art. 29 § 1 i art. 23 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z powyższego wynika, że organy nie dopełniły swoich obowiązków, albowiem zignorowały opisane uchybienie. Tym samym, bez znaczenia pozostaje fakt, czy strona podnosiła ten zarzut czy nie. Na organach ciążą obowiązki dotyczące badania legalności egzekucji. Podniesiono w skardze, że organ egzekucyjny i organ nadzorczy nie odniosły się do wszystkich kwestii wskazanych w zarzutach i w zażaleniu i nie wyjaśniły ich. Zwłaszcza nie ustosunkowano się do kwestii zagrożenia życia i zdrowia. Narusza to zasadę prawdy obiektywnej i oznacza nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego. Nadto prowadzi to do naruszenia przez organ pozostałych zasad procesu administracyjnego, w tym zasady legalizmu, słusznego interesu strony, słusznego interesu społecznego, podważania zaufania do organów Państwa. Nie odnosząc się do zarzutów, organ błędnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Zatem, organ orzekający naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz 107 k.p.a., mające zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Zwrócono wreszcie uwagę w skardze na termin załatwienia zażalenia przez organ odwoławczy. Zażalenie zostało wniesione w marcu 2009 roku, a zostało załatwione w połowie lipca 2009 roku. Stanowi to rażące naruszenie przepisu art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak stanowi art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz. U. z 1991 r., nr 36, poz. 161 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, bada z urzędu ten problem i zobowiązany jest samodzielnie go rozstrzygać (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Gl 564/07, LEX nr 515317), art. 29 § 1 ustawy został skonstruowany w ten sposób, że nadaje organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji (bez szczegółowego określenia zakresu badania) z wyłączeniem jedynie badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Art. 29 § 2 ww. ustawy nakazuje wręcz organowi egzekucyjnemu niepodejmowanie egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna, a to może być wyznaczone zarówno przesłankami podmiotowymi jak również przedmiotowymi (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r., I SA/Kr 1125/07, LEX nr 500956). Obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne, nabiera jednak szczególnego charakteru na pierwszym etapie tego postępowania, zwłaszcza gdy w wyniku złożonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego badany jest tytuł wykonawczy. Z obowiązku powyższego nie zwalnia organu egzekucyjnego okoliczność, że w istocie postępowanie prowadzone na skutek zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest postępowaniem szczególnym, w którym organ analizuje postępowanie egzekucyjne w zakresie podniesionych zarzutów, których podstawy enumeratywnie wyliczono w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...]lutego 2009 r., znak: [...] na podstawie – jak to wynika z punktu [...] tego tytułu - decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] . Powyższa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania B.W. rozbiórki samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr 1 w P. , gmina [...] , nie jest decyzją ostateczną. Jak wynika z akt, sprawa administracyjna nakazu B.W. rozbiórki samowolnie wybudowanego bez pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr 1 w P. , gmina [...] , zakończyła się decyzją wydaną w drugiej instancji – po rozpoznaniu odwołania B.W. , tj. decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] utrzymującą w mocy powyższą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] jest zatem decyzją ostateczną, z której wynika obowiązek podlegający egzekucji. Decyzja ta ma również walor rozstrzygnięcia prawomocnego w związku z faktem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 297/99 oddalił skargę na tę decyzję. Należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powodującą, że w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzona decyzja organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, to owo zatwierdzenie stanowi jedynie przesłankę prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego; do zatwierdzania decyzji nie mają zatem zastosowania przepisy o odwołaniach (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny – "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymania w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). Organ "utrzymuje w mocy" decyzję nie z powodu jej zalet, ale dlatego, że doszedł do takiego samego rozstrzygnięcia (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 187). Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec obowiązku wynikającego z decyzji nieostatecznej, tj. decyzji nie nadającej się do wykonania (wobec której nie orzeczono o rygorze natychmiastowej wykonalności, jak w niniejszej sprawie) i nieistniejącej w obrocie prawnym. Pogląd o tym, że sytuację, w której obowiązek wykonywany w trybie egzekucji sądowej wynikający z decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym ocenić należy jako sytuację, w której zachodzi niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych, uzasadniającą umorzenie wszczętego postępowania egzekucyjnego ugruntowany jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2008 r., III SA/Łd 34/08, LEX nr 486272, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., I SA/Ke 245/08, LEX nr 471274). Egzekucję administracyjną można prowadzić jedynie w stosunku do decyzji ostatecznej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Łd 818/07, LEX nr 510921). W tym stanie rzeczy postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] lutego 2009 r., znak: [...] podlegało umorzeniu z urzędu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne, przy czym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego może być również wydane z urzędu (art. 59 § 4 cyt. ustawy) Organy obydwu instancji niedostrzegając niedopuszczalności egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z nieostatecznej decyzji naruszyły zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego nakazujące im czuwanie nad dopuszczalnością egzekucji w toku całego postępowania egzekucyjnego (art. 29 § 1 cyt. ustawy), a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało w sposób niezgodny z prawem treść wydanych postanowień obydwu instancji. Z tych powodów zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie obydwu postanowień jest konieczne dla podjęcia prawidłowego – odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie, tj. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] lutego 2009 r., znak: [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] . Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, który wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy i faktu pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne byłoby przyjęcie przez organy poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia - poza przypadkiem wskazanym w art. 61 (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 804/06, LEX nr 289091). W tym stanie rzeczy skargę należało uwzględnić niezależnie od oceny zasadności zaprezentowanej w niej argumentacji. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy jednak stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się uchybień w zakresie odpowiedzi, jakiej udzieliły organy skarżącemu na podnoszone przez niego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że sąd administracyjny pierwszej instancji ma kompetencje do orzekania w przedmiocie wpadkowej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od momentu przekazania sądowi skargi (art. 61 § 3 cytowanej ustawy), aż do momentu zakończenia postępowania w sprawie. Po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, rozstrzyganie w incydentalnej kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd pierwszej instancji jest zatem bezprzedmiotowe. Wynika to również z istoty ochrony tymczasowej, której wyrazem jest instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności, tj. ochrony do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Jak bowiem stanowi art. 61 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Nie pozbawia to oczywiście skarżącego możliwości domagania się wytrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na dalszym etapie postępowania sądowego. Kwestia oceny wniosku w tej kwestii – zgodnie z kształtującym się w tej mierze orzecznictwem - należy już jednak do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile zostanie wszczęte postępowanie przed tym sądem i złożony stosowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie został wydany wyrok, postępowanie wpadkowe o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).