II SA/Kr 138/17

Kraków, dnia 14 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. C. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2016 r., znak [...], na podstawie art. 98 § 1, art. 101 w zw. z art. 123 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku A. C. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. przebudowa istniejącej kamienicy wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na cele mieszkalne oraz rozbudowa o budynek oficyny mieszkalno-usługowy wraz z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. M. w K. oraz budowa zjazdu z ul. M. na działce nr [...] obr. [...] w K. Zażalenie na to postanowienie wniosła A. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 20 października 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Powyższej okoliczności nie zmienia fakt błędnego pouczenia stron zawartego w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji o możliwości zaskarżenia wydanego postanowienia. A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. rozstrzygnięcie SKO w [...], zarzucając naruszenie art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy na podstawie art. 101 § 3 K.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, przez co należy rozumieć także postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej określanej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Należało zatem ocenić, czy dopuszczalna jest skarga na postanowienie podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stanowiących, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia); postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na wstępie wskazać należy, że sformułowanie użyte w art. 3 § 2 P.p.s.a. "w sprawach skarg" jest synonimem słowa "dotyczących skarg" i nie odnosi się do pojęcia sprawy administracyjnej. Postanowienie wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest ani postanowieniem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia zażalenie nie przysługuje. Nie przysługuje również zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy bowiem zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wyczerpującą wykładnię art. 101 § 3 K.p.a. przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.11.2015 r., sygn. akt II OSK 589/14. Wskazał w nim, że przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Konstrukcja znowelizowanego przepisu wskazuje, że występuje w nim tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie określenia "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenie postępowania", ale także do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania". Powyższy przepis wyraża zatem myśl, zgodnie z którą zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyraźne wyodrębnienie w redakcji art. 101 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na które przysługuje zażalenie, wskazuje, iż celem ustawodawcy było odejście od uprawnienia strony do zaskarżania wszystkich postanowień "w przedmiocie" zawieszenia postępowania i wprowadzenie jedynie określonych rodzajów postanowień zaskarżalnych. Analiza językowa znowelizowanego art. 101 § 3 K.p.a. pozwala przyjąć, że skoro w przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Z założenia o racjonalności prawodawcy wynika, że używając w tekście prawnym (w szczególności w ramach tej samej jednostki redakcyjnej) określonego pojęcia, ustawodawca przyjmuje jedno rozwiązanie legislacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł dalej, że powyższe rozumienie wskazanego przepisu podyktowane jest również wykładnią systemową i celowościową, albowiem istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania (wykluczył możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania), a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. W uzasadnieniu do rządowego projektu zmiany ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzono, że brak jest powodów zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. art. 142 K.p.a.). Wreszcie NSA zwrócił uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej oraz cywilnej. Pogląd prawny, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), jest powszechnie prezentowany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ponieważ odmowa zawieszenia postępowania oznacza, że będzie ono kontynuowane, a więc nie zakończyło się. Jedynie wyjątkowo postanowienie może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia co do zasady wydawane są w toku postępowania administracyjnego (akty procesowe), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienia kończące postępowanie w sprawie administracyjnej uznać należy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy też postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż tamuje merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Postanowienia takie są ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od nich zażalenie. Ponieważ są jednak postanowieniami kończącymi postępowanie, przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej co do istoty, ponieważ odnosi się wyłącznie do kwestii wpadkowej (incydentalnej) w toku postępowania administracyjnego. To decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty, gdyż jej podstawą prawną są przepisy prawa materialnego. Postanowienie wydawane jest natomiast na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, co do zasady, w toku postępowania administracyjnego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę tę należało ocenić jako niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona aktu administracyjnego niepoddanego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia – postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Takie jednolite stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w postanowieniach NSA z 31.03.2015 r. II OSK 1874/13, LEX nr 1977782; z 19.11.2013 r. II OSK 1272/12, LEX nr 1542022 czy wyroku NSA z 18.06.2013 r. II OSK 2296/12 (opubl. ONSAiWSA z 2014 r., z 5, poz. 74). Nadto przytoczyć należy i inne stanowisko przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmuje się w nim, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, ale co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii (stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia), wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (porównaj: postanowienie NSA z dnia 31.03.2015 r., sygn. II OSK 1874/13 i przywołane tam orzecznictwo, postanowienie NSA z dnia 26.06.2015 r., sygn. II OSK 1580/15). Na zakończenie Sąd zwraca uwagę na stanowiska zajęte przez Sądy obu instancji w podobnych sprawach (vide: postanowienie WSA w Krakowie z 7 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1235/15 i postanowienie NSA z 27 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 587/16 oraz postanowienie WSA w Krakowie z 21 października 2016 r. sygn. II SA/Kr 939/16 i postanowienie NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. II OSK 49/17). Z powyższych względów skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.