II SA/Kr 1498/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 października 2022 r., znak: SKO-PW-4171-59/22 w przedmiocie zmiany stosunków wodnych postanawia: I. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 października 2022 r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz J. C. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 6 października 2022 r., znak: SKO-PW-4171 -59/22 uchylająca decyzję Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 15 lipca 2022 r., znak: SRG.6331.1.2017 w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce ewid. nr [...] w R.-Z., ze szkodą dla działek sąsiednich. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia 17 maja 2019r., Burmistrz Rabki-Zdroju K. W. i A. W. współwłaścicielom działki nr ewid. [...] w R. – Z. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez udrożnienie/odtworzenie przebiegu naturalnego cieku od działki nr ewid. [...] do działki nr ewid. [...] tj. polegającego na udrożnieniu/odtworzeniu kanału przebiegającego przez/pod działkami należącymi do K. W. i A. W., oraz ustalił termin wykonania nakazów do dnia 13.10.2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] doszło do zmiany stosunków wodnych poprzez zatkanie kanału przez K. W., w związku z czym woda przepływa przez działki nr ewid. [...], [...] i [...] i wylewa się na drogę, której wnioskodawcy są współwłaścicielami. Aby zapewnić swobodny przepływ istniejącego naturalnego cieku wodnego zatkany kanał odprowadzający wody powinien mieć minimalną średnicę 315 mm, w związku z czym organ nałożył wskazany powyżej obowiązek Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł K. W. i A. W., działający przez pełnomocnika adwokata W. N.. Decyzją z dnia 07.08.2019 r. znak: SKO.PW-4171-30/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, tj. Burmistrzowi Rabki - Zdroju. Burmistrz Rabki-Zdroju po ponownym przeanalizowaniu sprawy ustalił, że stan techniczny rowu (do którego wpływała woda z cieku wodnego) wzdłuż ulicy [...] nie pozwala na przejęcie wód z cieku, którego dotyczy postępowanie, a skierowanie wody na działkę nr ewid [...] należącą do osób trzecich, może wpłynąć negatywnie na zmianę stosunków wodnych na w/w działce oraz na działkach sąsiadujących. Wobec tego w dniu 14 lipca 2021 roku wydał decyzję odmawiającą nakazania K. W. właścicielowi działki nr ewid. [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. C. oraz A. K., w imieniu których działał adwokat S. G.. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 18.10.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po raz kolejny rozpatrując sprawę, organ I instancji, stosownie do wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, w pierwszej kolejności przystąpił do ustalenia stron postępowania. W dniu 26.11.2021 roku została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na podstawie której oraz wcześniej zgromadzonego materiału dowodowego powstała opinia. Opinia została zmieniona/uzupełniona w dniu 01.03.2022 r., po wyznaczonym dodatkowym spotkaniu z udziałem biegłego na wniosek strony postępowania oraz pismem z dnia 13.04.2022 r. Na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji ustalono, że ciek wodny, którego dotyczy postępowanie, do około 2000 r. płynął otwartym rowem zakończonym studnią kanalizacyjną na działce nr ewid [...]. Woda, w zależności od natężenia opadów, częściowo rozlewała się po działkach w dolnej części zbocza (w okolicy studni), w dalszej kolejności jej cześć odprowadzana była do kanalizacji deszczowej (rów przykryty) w ulicy [...]. Ciek wodny na przełomie kilku lat (od 2000 roku) był systematycznie zabudowywany przez mieszkańców. Zabudowania rowu oraz jego przesunięcia w stronę wschodnią dokonał na długości działek nr ewid. [...], [...] K. W.. Następnie, w roku 2017 K. W. zatkał odpływ ze studzienki kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], w wyniku czego płynąca woda powoduje szkody na działkach, przez które przepływa, tj.: nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz na których tworzy rozlewiska nr ewid. [...], [...], [...]. Burmistrz Rabki-Zdroju ustalił, że przed naruszeniem stanu wody na gruncie, potok/ciek wodny spływający ze stoków góry [...] na wysokości działki nr ewid.[...] wpływał do rury o śr. ok 315 mm i płynął przez kilka działek oraz przez studzienkę, która znajduje się na działce nr ewid. [...] do granicy z działką nr ewid. [...].Stan ten został naruszony poprzez zatkanie w 2017 r. kanału odpływowego ze studzienki, znajdującej się na działce nr ewid. [...] przez K. W. (do czego sam K. W. kilkakrotnie podczas prowadzonego postępowania się przyznaje). Zmiana stanu wody na gruncie spowodowała szkody na działkach, przez które przepływa, tj.: nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz na których tworzy rozlewiska nr ewid. [...], [...], [...]. Burmistrz Rabki-Zdroju, analizując całość zgromadzonej dokumentacji, w tym opinie sporządzone przez biegłego uznał, iż biegły precyzyjnie określił warunki hydrogeologiczne, a jego wniosek końcowy jest logiczny i rzeczowy. Wątpliwości budzi stwierdzenie biegłego, że przyjęte rozwiązanie polegające na udrożnieniu/odtworzeniu kanału, może wywołać zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich tj. [...] należącą do osób trzecich (na co wskazał biegły w uzupełnieniu do opinii z dnia 13.04.2022 r.). Jednakże, mając na uwadze wyrok WSA, który wskazał, że celem tego postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne nie jest uregulowanie stosunków wodnych w okolicy, lecz ustalenie, czy zaszły konkretne wymienione w art. 29 ust. 3 przesłanki (zmiana stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich) oraz nałożenie na stronę konkretnego obowiązku -przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, postanowił jak w sentencji. Decyzją z dnia 15 lipca 2022r., znak: SRG.6331.1.2017, Burmistrz Rabki-Zdroju K. W. i A. W. współwłaścicielom działki nr ewid. [...] w R. – Z. przywrócenie stanu poprzedniego poprzez udrożnienie/odtworzenie przebiegu naturalnego cieku od działki nr ewid. [...] do działki nr ewid. [...] tj. polegającego na udrożnieniu/odtworzeniu kanału przebiegającego przez/pod działkami należącymi do K. W. i A. W., oraz ustalił termin wykonania nakazów do dnia 13.10.2022 r. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: K. W. i A. W., reprezentowani przez adw. W. N.. Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania, Kolegium decyzją z dnia 6 października 2022 r., znak: SKO-PW-4171 -59/22 uchyliło decyzję Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 15 lipca 2022 r. Kolegium wskazało, że nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek nie został przez organ I instancji w wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sposób, umotywowany. Kolegium podkreśliło, iż rzeczą organów w sprawie o uregulowanie stosunków wodnych jest ustalenie, jaki był stan wody na gruncie przed ewentualnym naruszeniem, czy stan ten został naruszony (zakłócony) i w jaki sposób, wreszcie czy odbyło się to ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a w razie pozytywnej odpowiedzi - jakie działania należy podjąć, aby wyeliminować to szkodliwe oddziaływanie, zaś poczynione ustalenia organu I instancji winny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym, będącym podstawą rozstrzygnięcia. O ile z załączonej do akt sprawy opinii biegłego, jednoznacznie wynika, iż w wyniku zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...] znajdującej się przy ul. [...] powstały szkody w postaci zalewania działek sąsiednich, nr: [...], [...], [...] i dalszych stanowiących drogę wewnętrzną, to nie zostały w sposób nie budzący wątpliwości, wskazane działania, które należy podjąć, aby to szkodliwe oddziaływanie wyeliminować. W szczególności w treści opinii, biegły stwierdził, że K. W. powinien usunąć przeszkody oraz zmiany w odpływie wody powstałe na jego działce - udrożnić zatkany kanał przebiegający przez/pod jego działką aby zapewnić swobodny przepływ istniejącego naturalnego cieku wodnego, jednakże ze względu na zmianę zagospodarowania terenu, którego dotyczy postępowanie z terenów rolnych na budowlane, brak jest możliwości wskazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego, tj. przywrócenia jego przepływu i stanu sprzed zmian, a jedynie wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dalej biegły pisze, że w obecnym stanie faktycznym nie ma możliwości wskazania i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w związku z brakiem możliwości wskazania miejsca odprowadzenia wody. Z kolei w piśmie z dnia 13.04.2022r., będącym odpowiedzą na wcześniejsze pismo Burmistrza Rabki-Zdroju, biegły zwrócił uwagę na fakt, iż rozwiązanie polegające na przywróceniu do stanu pierwotnego może wywołać zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich, tj. na dz. ew. nr [...], [...], [...] należących do osób trzecich. Kolegium wskazało, że dowód z opinii biegłego tylko wtedy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia, gdy biegły odniósł się do wszystkich zgłaszanych przez strony kwestii - tylko wówczas jego opinia będzie mogła być uznana za wiarygodną. Prawidłowe przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wymaga zatem od organu prowadzącego postępowanie zapewnienia stronom możliwości zadawania pytań i zgłaszania uwag bezpośrednio biegłemu. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż organ I instancji naruszył obowiązek wynikający z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Kolegium wskazało ponadto, że rozpoznając ponownie sprawę organ administracyjny jest związany poglądem Sądu zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt; II SAB/Kr 23/21 i winien tym samym działać w wyznaczonych przez niego ramach i granicach. W świetle powyższych okoliczności, z których wynika konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu przede wszystkim ustalenia przedmiotu postępowania decyzja organu I instancji została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. została uchylona. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył J. C., działający przez pełnomocnika adwokata S. G., podnosząc zarzuty naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo braku zachodzenia ku temu przesłanek, w szczególności poprzez uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, choć organ II instancji ma wszystkie dane, dokumenty i środki, by wydać decyzję merytoryczną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., nadto zakres uzupełnienia sprawy, na który się powołuje może przeprowadzić w postępowaniu drugoinstancyjnym, co z kolei prowadzi do zupełnie nieuzasadnionego przedłużania trwania postępowania administracyjnego. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji, co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, trzeba wskazać, że jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 6 października 2022 r., powodem uchylenia decyzji Burmistrza były w istocie wątpliwości organu odwoławczego, co do niektórych spostrzeżeń biegłego, które zostały zawarte w wydanej przez niego opinii. Ściślej rzecz ujmując, Kolegium wskazało, że "biegły zwrócił uwagę na fakt, iż rozwiązanie polegające na przywróceniu do stanu pierwotnego może wywołać zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich, tj. na dz. ew. nr [...], [...], [...] należących do osób trzecich. Słuszne są zatem wątpliwości odwołujących, wskazujących na uzupełnienie opinii biegłego, w celu wyeliminowania istniejących wątpliwości oraz odpowiedzi na podniesione przez nich kwestie." (por. str. 7 uzasadnienia decyzji Kolegium). Co prawda będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, to jednakże przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. By naprawić błąd organu I instancji organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10, NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 238/12, NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. II OSK 997/21). Na gruncie jednak niniejszej sprawy nie ma miejsca sytuacja, w której organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium jedynym powodem uchylenia decyzji Burmistrza są wyłącznie wątpliwości organu odwoławczego, co do pewnych aspektów treści opinii biegłego, dotyczących możliwych skutków dla działek sąsiednich tj. na dz. ew. nr [...], [...], [...] należących do osób trzecich, w przypadku przyjęcia rozwiązania polegającego na przywróceniu stanu pierwotnego. Zwrócenie się przez organ odwoławczy do biegłego celem wyjaśnienia czy rozwiania wskazanych powyżej wątpliwości, nie wymaga jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części, a tylko to stanowiłoby uzasadnioną podstawę dla uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Te czynności, to znaczy zwrócenie się przez organ odwoławczy do biegłego celem wyjaśnienia wątpliwości może wykonać samo Kolegium, z jednoczesnym zapewnieniem wszystkim stronom postępowania możliwości zadawania pytań czy zgłaszania uwag czy zastrzeżeń. Nie ma zatem uzasadnionych powodów dla uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe nie przesądza jednak kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia. Dopiero przedstawione wyjaśnienia przez biegłego, dotyczące podnoszonych wątpliwości, pozwolą Kolegium na rozważenie dalszego kierunku postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dopiero natomiast konieczność dokonania takich zmian stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Powołana zasada statuuje prawo wszystkich stron postępowania administracyjnego do oceny kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia przez organy obu instancji (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2022 roku, sygn. I OSK 56/22) Ze względu na powyższe na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. decyzja Kolegium podlega uchyleniu.