II SA/Kr 1625/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. S. i J. P. na decyzję nr 483/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 października 2024 r. znak: WOB.7721.41.2024.NOGI w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz K. S. i J. P. solidarnie kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z dnia 1 grudnia 2023 r. nr 256/23, znak: NB.5160.5.109.2019.ML działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nałożył na J. S. i J. S. oraz C. S. i M. S. obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wybudowanie na kondygnacjach nadziemnych odrębnych ścian (suteren A, parter i poddasze) wydzielających poszczególne budynki mieszkalne jednorodzinne o parametrach spełniających wymogi zgodnie z § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ określił termin wykonania powyższych obowiązków do dnia 20 lutego 2024 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 października 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej położonych na działce nr [...] obr. [...] w Z. – w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji pozwolenia ha budowę. W dniu 21.01.2020 r. wydał postanowienie nr 16/20, którym wstrzymał prowadzenie robot budowlanych. Następnie w dniu 12 marca 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), wydał decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, decyzją z dnia 24 marca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł, że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie do dnia 31 października 2021 r., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że wyrokiem z dnia 24.11.2021 r. sygn. II SA/Kr 647/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił tę decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Następnie zacytował fragment uzasadnienia wyroku WSA: "Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż cyt.: "prowadząc ponownie postępowanie organ winien mieć na względzie, iż inwestor nie zakończył robót budowlanych i deklaruje wykonanie dylatacji i ściany konstrukcyjnej w garażu. W świetle dotychczasowych ustaleń organów to również wystarczyłoby do stwierdzenia, że roboty są wykonywane zgodnie z projektem"". Jak dalej podano w uzasadnieniu decyzji, w toku ponownego postępowania organ uzyskał od Starosty Tatrzańskiego zatwierdzony projekt budowlany. W dniu 13.06.2023 r. organ przeprowadził kolejne oględziny na działce nr ew. [...] obr.[...] w Z. , w wyniku których ustalił, że: - na działce znajdują się [...] budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej w trakcie budowy, wykonywanie na podstawie decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 8 czerwca 2009 r., nr 209/09, znak: AB.II.7351/ZAK-136/09, - wytyczenia geodezyjnego dokonał w dniu 26.05.2012 r. inż. M. M., - na dzień przeprowadzenia oględzin nie były prowadzone roboty budowlane, a budynki znajdowały się wstanie surowym zamkniętym, - w dniu oględzin na działce nie było punktu wysokościowego- reperu, projektowany poziom piwnic wynosił 869,00 m.n.p.m., poziom terenu odczytany z mapy geodezyjnej, na której organ wykonywał rysunki wynosi 868,70 m.n.p.m. i mieści się w granicach wyznaczonych w projekcie, - wysokość poszczególnych kondygnacji mierzona w stanie surowym: 1 piętro h = 2,72 m, 2 piętro h = 2,69, poddasze h = 3,49 m do kalenicy. Organ ustalił, że projekt zakładał budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o 3 kondygnacja naziemnych z dostępem do poddasza nieużytkowego. Każdy z budynków miał posiadać samodzielną konstrukcję od piwnic do dachu. W kondygnacji piwnic przewidziano w budynku nr 1 i 4 garaże, a w budynku 2 i 3 pomieszczenia gospodarcze. Rzut piwnic jest w kształcie prostokąta, wymiary jego są większe od części nadziemnej tj. długość, gdyż zaprojektowano wjazdy do garażu przy budynku 1 i 4. Wymiary części piwnic podziemia to długość 31,90 m i szerokość 15,70 m. Na kondygnacji parteru (w projekcie opisano jako sutereny) znajdują się lokale mieszkalne dostępne od strony południowej z poziomu terenu istniejącego. W budynku nr [...] wykonany prześwit o szerokości ok. 3m na całej szerokości budynków. Dostęp do pomieszczeń piwnicy dla budynków 1 i 4 przez pochylnie garażowe, do budynku 2 i 3 przez projektowane schody zewnętrzne. Maksymalne wymiary w poziomie nad terenem to 10,20 m x 25,08 m. W budynku [ ...] i [...] od kondygnacji sutereny zaprojektowano klatki schodowe przylegające do siebie oraz dodatkowe wejście od strony północnej ze schodami i podestem. Na kondygnacji l piętra (w projekcie nazwanym parter) 4 samodzielne lokale dostępne przez schody zewnętrzne od strony południowej. W budynku [...] i [...] klatka schodowa zewnętrzna rozpoczyna bieg. Następna kondygnacja nazwana w projekcie budowlanym poddasze (w ocenie organu 1 piętro) - znajdują się [...] samodzielne lokale wraz z klatką schodową biegnącą na poddasze nieużytkowe. Projekt nie przewidywał rozmieszczenia pomieszczeń na następnej kondygnacji. Organ ustalił następujący stan istniejący: W kondygnacji piwnic: nie wykonano ścian między budynkami 1 i 2 oraz 3 i 4, nie wykonano również wejścia do budynku [...] i [...] od strony północnej, nie wykonano także schodów terenowych. Wysokość kondygnacji 2,39 m. Na kondygnacji parteru układ funkcjonalny tak jak w projekcie, czyli [...] budynki. Wysokość kondygnacji ok. 3,37 m. W budynku nr [...] wykonano dodatkowe schody żelbetowe typu zabiegowego z parteru na piętro. Kondygnacja piętra (według projektu parteru): układ funkcjonalny i przestrzenny zgodnie z założeniami projektowymi. 3 kondygnacja naziemna (w projekcie oznaczona jako poddasze): wykonano ściany wewnętrzne po całym obwodzie jako przedłużenie ścian kondygnacji niższej, nie wykonano ścian kolankowych. Na krańcach budynków bud. [...] ściana na długości ok. 1 m obniżona, na pozostałej długości ściana ma całą wysokość jak wspomniano wyżej. Kondygnacja poddasza: brak rysunków w projekcie, płatwie oparte na ścianie kolankowej. Zmiany w elewacji południowej polegają na wykonaniu w innym kształcie schodów zewnętrznych do kondygnacji na l piętrze, wykonaniu dodatkowych słupów podpierających zadaszenie wysięg nad wejściem do budynków. Zgodnie z projektem główny okap budynku miał być położony na wysokości barierki balkonów nad kondygnacją l piętra przy końcach budynku, a w środkowej części na wysokości stropu nad l piętrem. Obecnie okap w częściach końcowych budynków [...] znajduje się na wysokości płyty nad 1 piętrem a w części środkowej na wysokości płyty nad 2 kondygnacją. Pomierzony zasięg daszku nad schodami w stanie surowym w tej chwili 3,27. W kondygnacji poddasza wykonano dodatkowe otwarcie w formie daszków dwuspadowych, wykonano dodatkowe balkony z wejściami z drzwiami w ścianie w kondygnacji 2 piętra. Poprzednio główna płatew na której wspierane były krokwie budynku była założona na wysokości stropu nad 1 piętrem. Obecnie płatew ta założona jest w częściach końcowych na wys. ok. 1 m nad płytą nad piętrem, a w części środkowej na ścianach wewnętrznych - kolankowej w kondygnacji poddasza. Elewacja w części północnej: okap założony na wysokości stropu nad 2 piętrem. Główna płatew na ściance kolankowej poddasza. Wykonano dodatkowe otwory na krańcach budynków. Budynki [...] tworzą jedną bryłę dlatego dla opisu wyglądu zewnętrznego używano takich sformułowań. W kondygnacji piwnic między budynkami [...] oraz [...] brak jest ścian wydzielających ale są wykonane elementy podpierające tj. słupy żelbetowe. W dalszej części uzasadnienia decyzji PINB w Zakopanem podał, że postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 r., nr 246/23 nałożył na kierownika budowy obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz rysunków i opisów odzwierciedlających dokonane odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r. przedłożono wymagane dokumenty. Następnie, po zacytowaniu przepisu art.36a prawa budowlanego, organ stwierdził, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku bezsprzecznie orzekł, iż zmiany zakwalifikowane jako istotne przez organ I instancji nie mieszczą się w dyspozycji art. 36 a ust 5 Prawa budowlanego. Organ prowadząc zatem ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie zebrał dodatkowy materiał dowodowy i w dniu 13.06.2023 r. przeprowadził ponownie oględziny. Po dokonaniu analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ stwierdził, że inwestor nie naruszył art. 36 a Prawa budowlanego. "Nie zostały zmienione charakterystyczne parametry budynku dotyczące powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości, nie została wybudowana dodatkowa kondygnacja, jak również w zakresie ustaleń WZ". PINB w Zakopanem podkreślił, że "forma architektoniczna budynków w zakresie kształtowania połaci dachowej została zmieniona, lecz są to zmiany objęte definicją "istotnego odstąpienia" w zakresie parametrów jak również zachowania ładu przestrzennego wynikłego z warunków decyzji o warunkach zabudowy". PINB w Zakopanem ocenił, że "każdy z czterech realizowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych może samodzielnie funkcjonować pod względem użytkowym. Budynki posiadają osobne wejścia, klatki schodowe. Pozostawała jedynie kwestia samodzielności przedmiotowych budynków pod względem konstrukcyjnym, z uwagi na fakt, iż na dzień oględzin nie wykonano osobnych ścian pomiędzy budynkami 1 i 2 oraz 3 i 4 oraz 2 ścian konstrukcyjnych w garażach. Tym samym doprowadziło to do zmiany charakteru zabudowy w stosunku, do projektu, w miejscu 4 budynków w zabudowie szeregowej powstały dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej". Organ wyjaśnił, że "powyższe ustalenia dotyczą budynków, które są w trakcie budowy. Zatem na tym etapie możliwe jest na zasadzie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego doprowadzenie budynku do stanu zgodności z prawem tj. z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Tatrzańskiego z dnia 8.06.2009 r. projektem budowlanym. Aby to osiągnąć należy nakazać wykonanie zaprojektowanych ścian, tak aby budynki spełniały funkcję samodzielności konstrukcyjnej." W podsumowaniu organ I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą prawną decyzji jest przepis art.51 ust.1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły J. P. i K. S. zarzucając naruszenie: 1) art, 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 K.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji zastosowanie i przyjęcie, że wskazane w decyzji roboty budowlane, które mają wykonać inwestorzy wyczerpują zakres postępowania związanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzucono, że PINB w Zakopanem skoncentrował się na zagadnieniach, które nie stanowią istoty wyroku WSA z dnia 24.11.2021 r. sygn. II SA/Kr 647/21. Podkreślono, że Sąd wytknął organom, że konkluzja organu o wybudowaniu 2 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej zamiast 4 budynków w zabudowie szeregowej nie została dostatecznie dobrze wykazana, a w sprawie brak jest dokumentacji projektowej i ustaleń faktycznych co do samodzielności zaprojektowanych 4 budynków w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Wyjaśnił, ze "jeśli przy ponownym rozpoznaniu sprawy potwierdzi się teza o istotnych odstępstwach, wyłączne zastosowanie będzie miał wskazany przepis" (art.51 ust.1 pkt 3 p.b.); 3) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie. W odwołaniu zwrócono uwagę, że PINB niewłaściwie powoływał się na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy Sąd wyraźnie przesądził, że odstępstwa powinny być analizowane pod kątem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także, że decyzja nie wskazuje w którym miejscu ściany odrębne powinny być wzniesione. Zdaniem odwołujących się forma architektoniczna dachu jest sprzeczna z przepisami planistycznymi, naruszając wymagania planu w zakresie kąta nachylenia dachu, dopuszczalnej wysokości okapu, maksymalnej wysokości budynku, powierzchni biologicznie czynnej, dopuszczalnej liczby kondygnacji, wykonania balkonów na poddaszu, powstaniu dodatkowych jaskółek, co stanowi o "istotnym odstępstwie" od zatwierdzonego projektu budowlanego. To z kolei wymaga sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Odwołujące się zarzuciły także, że oględziny zostały przeprowadzone bez ich udziału, gdyż nie zostały wpuszczone do kontrolowanych pomieszczeń. Organ nie ustosunkował się do ich twierdzeń dotyczących znacznego przekroczenia wysokości wznoszonych obiektów, rzędnych terenu, zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez wykonanie schodów W konkluzji wniesiono o uchylenie decyzji PINB w Zakopanem. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie decyzją z dnia 14 października 2024 r. nr 483/2024 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art., 80 ust.2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (oraz art. 104 K.p.a. nakładając na inwestorów J. S., J. S., C. S. i M. S. obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, położonych na działce nr [...] obr. [...] w Z. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie na kondygnacjach nadziemnych (suterena, parter i poddasze - aż do przekrycia dachu) pomiędzy oznaczonymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Tatrzańskiego nr 209/09 z dnia 8 czerwca 2009 r., budynkami (segmentami) numer [...] oraz budynkami (segmentami) numer [...] ścian oddzielenia przeciwpożarowego (zgodnych z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym z § 235) wydzielających poszczególne budynki mieszkalne jednorodzinne, tak aby spełniały one wymogi § 210 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Termin wykonania obowiązku organ określił na 30 czerwca 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Podał, że w dniu 19 grudnia 2019 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że na działce nr [...] obr.[...] w Z. realizowana jest budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na podstawie decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 8 czerwca 2009 r., nr 209/09. Stwierdzono, że inwestorzy dokonali odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku wyraził wiążącą organy nadzoru budowlanego ocenę prawną, którą w niezwykle obszerny sposób zacytowano: "Organy w niniejszej sprawie wskazały, że zamiast czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, powstały dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe, a wobec tego o 100 % zmieniła się długość jednego budynku (skoro w miejsce każdych dwóch postał jeden) Organy wskazały zmiany powstałe na nieruchomości w czasie dokonanych oględzin. Budynki były w stanie surowym otwartym, z częściowo zamontowaną stolarką okienną i drzwiową, nie były wykonane wszystkie ściany działowe, wykonano konstrukcje dachu wraz z przekryciem. Jak chodzi o zmiany, kontrolerzy stwierdzili, co następuje: 1/ niewykonanie dwóch ścian konstrukcyjnych na kondygnacji garaży podziemnych, przez co powstało wspólne pomieszczenie garażowe; 2/ zmiana lokalizacji ścianek działowych; 3/ zmiana otwarć dachowych, jego konstrukcji i kąta nachylenia, zgodnie z rysunkami zmian, 4/ zmiana kształtu głównych schodów wejściowych do budynku; 5/ zmiana szerokości balkonów; 6/ niewykonanie ścian dylatacyjnych pomiędzy budynkami 1 i 2 oraz 3 i 4; w ich miejsce wykonano na kondygnacjach suteren, parteru i poddasza ściany o grubości 24 cm. Powyższe zmiany, same w sobie, tj. rozpatrywane pojedynczo, nie są istotne w świetle art. 36 a ust. 5 p.b. W szczególności istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nie stanowią zmiany w zakresie przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych czy technologicznych - zmiana układu ścian zewnętrznych, zmiana użytych materiałów budowlanych, wykonanie dodatkowych elementów konstrukcji, czy wykonanie elementów konstrukcji w sposób inny niż projektowany, gdyż nie mieszczą się w katalogu odstępstw, o którym mowa w art. 36a ust. 5 p.b. (tak cytowany przez organ odwoławczy wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2019 r. II SA/Lu 32/19, LEX nr 2682794). Jednak trzeba też mieć na uwadze, że w ustępie 5 art. 36a p.b. wymieniono jedynie odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. To zaś nie oznacza, że wszystkie inne odstępstwa mają taki charakter. W konsekwencji ich charakter należy analizować w odniesieniu do stanu faktycznego danej sprawy, tj. w odniesieniu do projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, których odstępstwo ma dotyczyć (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. II SA/Gd 254/19, LEX nr 2737806). Organy wskazały wobec tego, że brak szczeliny dylatacyjnej między budynkami 1 i 2 oraz 3 i 4, w połączeniu z usunięciem 2 ścian konstrukcyjnych w garażach doprowadził do zmiany charakteru zabudowy w stosunku do projektu, albowiem w miejsce 4 budynków w zabudowie szeregowej powstały dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej. W ocenie Sądu, taka konkluzja nie została dostatecznie dobrze wykazana w niniejszej sprawie (...). Zgodnie z powyższym, podstawą jest określenie, czy dany budynek stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość. W realiach zaś rozstrzygnięcia organów nadzoru należy zapytać, czy istotnie posiadanie wspólnej ściany wyklucza przyjęcie odrębności konstrukcyjnej; innymi słowy, czy koniecznym jest aby były dwie odrębne ściany, jak to wskazał organ odwoławczy. W tej materii zapadło szereg orzeczeń, których wydźwięk jest nieco inny. Mianowicie w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2020 r. II OSK 2952/18 wskazano, że "Nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży". Wyrok NSA z dnia 10 lipca 2013 r. II OSK 614/12 w uzasadnieniu określił, powołując się na wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1601/08, że posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach (...) W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 lipca 2021 r. II SA/Kr 472/21 wskazał: "Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1187/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl) aktualnie, z uwagi na możliwości techniczne, powszechną praktyką jest budowanie całych osiedli składających się z kilku budynków na jednej płycie fundamentowej, co wymusza w pewnym stopniu powiązanie infrastrukturalne. To jednak nie oznacza, że taki sposób posadowienia tych budynków wpływa na prawną kwalifikację i uznanie ich za jeden budynek. Okoliczność, że kilka budynków jest posadowionych na wspólnej jednej płycie fundamentowej i ma wspólny garaż podziemny nie czyni z kilku budynków jednego budynku. Sam wspólny fundament nie oznacza, że kilka budynków staje się jednym budynkiem. Słusznie dostrzeżono, że w aspekcie zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II OSK 2484/14) (...). Reasumując, ani posiadanie wspólnej ściany, o ile jest ona ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, ani wspólnego pokrycia dachowego, ani też wspólnego garażu, nie musi, samo w sobie zaprzeczać istnieniu odrębnych budynków w zabudowie szeregowej. Wszystko zależy od okoliczności faktycznych danej sprawy. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, oprócz braku dokumentacji projektowej, brak jest ustaleń faktycznych organów co do punktu wyjścia, to jest stopnia samodzielności zaprojektowanych 4 budynków w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Należało bowiem w pierwszym rzędzie określić, czy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wspólny dach dla dwóch bądź czterech budynków czy też oddzielny. Należało ustalić, czy wszystkie części mają osobne wejścia i oddzielne klatki schodowe, oraz czy przewidziano dla każdej części osobne instalacje, czy też nie. Dopiero tego rodzaju inwentaryzacja pozwoliłaby na czynienie porównań do stanu zastanego na budowie. Analizując dokumentację projektową, organy nadzoru powinny były zatem ocenić, czy każdy z przewidzianych do realizacji budynków zaprojektowano w taki sposób, aby mógł on samodzielnie funkcjonować, zarówno pod względem użytkowym, jak i konstrukcyjnym. W tej materii, oprócz zasadniczych elementów, takich jak wspomniane wydzielenie przegrodami budowlanymi i dachem, istotne było więc sprawdzenie, czy dla poszczególnych budynków zaplanowano osobne przyłącza, np.: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne. Tego rodzaju ustalenia winny być zatem poczynione, aby stanowiły, jak to już powiedziano, punkt wyjścia do porównań stanu aktualnego. W stanie aktualnym oprócz wskazania na brak dylatacji między budynkami 1 i 2 oraz 3 i 4 i ściany konstrukcyjnej garażu, organ powinien ustalić, czy ściana 24 cm między budynkami nr 1 i 2 oraz nr 3 i 4 jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego od poziomu ponad fundamentami po dach ( a to pomocniczo z uwagi na § 210 war. techn.), czy jest wspólne czy oddzielne poddasze i jakie wcześniej zaprojektowano, czy budynki mają osobne wejścia i klatki schodowe, czy mają osobne przyłącza i instalacje (wszystko w relacji do pierwotnego projektu), oraz ewentualnie inne elementy, które zdaniem organów wskazują na samodzielność bądź niesamodzielność budynków. Tego rodzaju ustalenia powinny doprowadzić do ostatecznej konkluzji, a mianowicie, czy mamy do czynienia z 4 odrębnymi budynkami, mimo wspólnej ściany 24 cm i braku ściany w garażu, czy też w istocie rzeczy powstają dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. Ustalenie pierwotnych elementów zatwierdzonego projektu jest niezbędne do prawidłowego odczytania i oceny zdziałanych odstępstw (...). Należy jeszcze pamiętać, iż inwestor nie zakończył robót budowlanych i deklaruje wykonanie dylatacji i ściany konstrukcyjnej w garażu. W świetle dotychczasowych ustaleń organów to również wystarczyłoby do stwierdzenia, że roboty są wykonywane zgodnie z projektem (pomijając nieistotne odstępstwa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dostosują się do powyższych zaleceń. Skarżącym należy natomiast dodatkowo wyjaśnić, że z uwagi na wskazaną w hipotezie normy okoliczność istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma charakter regulacji wyjątkowej (lex specialis), a zatem podlega zastosowaniu z wyłączeniem innych przepisów p.b. dotyczących legalności wykonywanych robót budowlanych, w tym art. 51 ust. 1 pkt 1 czy 2 p.b. Zatem jeśli przy ponownym rozpoznaniu sprawy potwierdzi się teza o istotnych odstępstwach, wyłączne zastosowanie będzie miał wskazany przepis". Organ odwoławczy podał, że organ I instancji stwierdził, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez: - wykonanie zmian konstrukcyjnych, poprzez wykonanie nowych podciągów i słupów oraz rezygnację z elementów projektowanych – w szczególności niewykonanie dwóch ścian konstrukcyjnych w kondygnacji garaży podziemnych, przez co powstały wspólne pomieszczenia garażowe, ściany te powinny być wykonane pomiędzy pomieszczeniami oznaczonymi nr -1 -1 a -1 -4 oraz -1 -7 a -1 -8; - niewykonanie ścian dylatacyjnych pomiędzy segmentami budynku oznaczonymi nr 1 i 2 oraz 3 i 4; w ich miejscu na kondygnacji suteren, parteru i poddasza wykonano ściany o grubości 24 cm; - skrócenie długości połaci dachowej przez co zmianie uległa wysokość do okapu (brak wskazania nowego wymiaru oraz zgodności z ustaleniami warunków zabudowy) - zmianę układu i usytuowania kominów; - wykonanie dodatkowych schodów wewnętrznych na kondygnacji suteren; - zmianę lokalizacji ścianek działowych oraz otworów drzwiowych; - zmianę otworów dachowych, jego konstrukcji i kąta nachylenia - zgodnie z rysunkami zmian; - zmianę kształtu głównych schodów wejściowych do budynku; - rezygnację ze schodów zewnętrznych do garażu podziemnego; - zmianę szerokości balkonów, która wynosi 1,66 (od krawędzi balkonu do ściany nośnej bez ocieplenia) oraz wykonanie dodatkowych. Ponadto w toku przeprowadzonych w dniu 13 czerwca 2023 r. oględzin stwierdzono: - wydzielenie w poziomie poddasza nieużytkowego (w zatwierdzonym projekcie brak rysunków) pomieszczeń; - zmianę poziomu 0.0 z projektowanego 869,00 m n.p.m. na 868,70 m n.p.m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zabudowę szeregową tworzy ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Dopuszczalne jest stwierdzenie, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków. Należy mieć również na względzie, że "w każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolno stojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania). Trafność powyższego poglądu potwierdza pośrednio przepis § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W powyższym rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane także funkcjonuje pojęcie budynków wolno stojących, bliźniaczych i szeregowych. Przepis § 217 ust. 2 rozporządzenia określa z kolei klasę odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych. Ponadto w powoływanej już wielokrotnie na potrzeby rozpoznawanej sprawy Polskiej Kwalifikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r., w objaśnieniach wstępnych do pojęć podstawowych wskazuje się, że: "W przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeżeli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane". Według PKOB zatem nawet brak ściany przeciwpożarowej nie wyklucza uznania zabudowy jednorodzinnej za bliźniaczą, jeżeli tylko oba budynki zostały tak zaprojektowane, że mogą być odrębnie wykorzystywane. Analiza zatwierdzonej dokumentacji projektowej pozwala na stwierdzenie, że każdy z przewidzianych do realizacji budynków zaprojektowano w taki sposób, aby mogły one samodzielnie funkcjonować, zarówno pod względem użytkowym, jak i konstrukcyjnym. W szczególności każdy budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej zaprojektowano jako budynek oddzielony między sobą dylatacją o wymiarze 1 cm w poziomie garażu podziemnego, suteren, parteru oraz poddasza, co pozwalało na wyodrębnienie [...] samodzielnych segmentów. Nadto zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wspólny fundament oraz dach dla czterech budynków. Każdy z projektowanych budynków przewidywał ponadto osobne wejście oraz oddzielne klatki schodowe. Biorąc z kolei pod uwagę kwestię dotyczącą zaprojektowania dla poszczególnych budynków osobnych przyłączy, wskazać należy, że projekt zagospodarowania terenu przewidywał realizację: przyłącza wodociągowego doprowadzającego wodę do każdego z segmentów odrębnie, czterech przyłączy kanalizacyjnych (wraz z dwoma istniejącymi oraz dwoma zaprojektowanymi studzienkami kanalizacyjnymi), przyłącz gazowy oraz przyłącz energetyczny wraz z dwoma licznikami. W zatwierdzonym projekcie budowlanym mowa jest o następujących kondygnacjach każdego z budynków: garaż podziemny, sutereny, parter oraz poddasze. Zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym rysunki przedstawiające przekrój A-A oraz B-B zespołu 4 budynków uwidaczniają wydzieloną tuż pod dachem przestrzeń o wysokości 297 cm, w której zaprojektowano m.in. otwory okienne, przy czym dostęp do ww. części budynku jest możliwy z kondygnacji poddasza każdego z czterech budynków. Brak jest jednak w zatwierdzonym projekcie rysunków, które przedstawiałyby rzut opisanej przestrzeni, dlatego też nie jest możliwe stwierdzenie, czy ww. część budynku była projektowana jako wspólna lub wyodrębniona dla każdego z czterech budynków. Korelując powyższe z analizą akt sprawy w postaci zinwentaryzowanych rysunków zrealizowanych zmian na kopiach kart zatwierdzonego projektu budowlanego, a także stanem faktycznym udokumentowanych podczas przeprowadzonych oględzin, wskazano, że obecnie budynki oznaczone nr [...] i [...] oraz [...] i [...] posiadają wspólne pomieszczenia garażowe, a w miejscu dwóch sąsiednich ścian budynku nr [...] i [...] oraz [...] i [...] o grubości 19 cm oraz dylatacji o wymiarze 1 cm zrealizowano na kondygnacji suteren, parteru i poddasza ściany o grubości 24 cm, aż po sam dach. Każdy z czterech budynków posiada osobne wejście oraz odrębną klatkę schodową. Również w dalszym ciągu każdy z czterech budynków ma wspólny fundament oraz dach. W zapadłym wyroku Sąd zobowiązał organy również do ustalenia czy ściany o gr. "24 cm pomiędzy budynkami nr [...] oraz [...]" są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego od fundamentu aż po dach. Kluczowe znaczenie w sprawie oprócz powyższych ustaleń ma więc także oświadczenie projektanta z dnia 22 lipca 2024 r. o treści: "ściany na kondygnacji suteren, parteru, piętra i poddasza, pomiędzy suterenami [...] i [...] oraz [...] i [...] wychodzą na ostatnie piętro (poddasze) projektowanych czterech budynków mieszkalnych. Rzeczywista odporność ogniowa ścian oddzielenia pożarowego wynosi od REI120-REI240 i jest zgodna z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Budynek odpowiada klasie odporności ogniowej "C". Na podstawie zabranianego materiału MWINB stwierdził, że projektant nie udzielił wprost odpowiedzi na pytanie postawione w postanowieniu z dnia 16 czerwca 2024 r., tym samym nie wykazał również wprost aby rzeczone ściany stanowił ściany oddzielenia pożarowego w tym w myśl § 235 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ograniczając się jedynie do wskazania rzeczywistej odporności ogniowej ścian. Zgodnie natomiast z ww. przepisem ściana PPOŻ należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60. Organ wskazał, że z akt nie wynika, aby ściana była wysunięta poza lico ściany zewnętrznej na wskazana długość lub aby wykonano wspomniane ww. pasy. Reasumując, w ocenie organu zaprojektowane cztery budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej na chwilę obecną nie cechują się samodzielnością konstrukcyjną z uwagi na brak spełnienia przez wskazane ściany oddzielające segmenty nr [...] i [...] oraz [...] i [...] przesłanek mogących pozwolić uznać je za ściany oddzielenia przeciwpożarowego w myśl obowiązujących przepisów. Jak z kolei wynika z akt sprawy, poszczególne części budynków w zabudowie szeregowej nie zostały wydzielone w kondygnacji suteren, parteru i poddasza ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu ww. przepisu § 235 ust. 2 rozporządzenia. Co prawda zgodnie ze wskazaniem projektanta poszczególne części budynków w zabudowie szeregowej zostały wydzielone w kondygnacji suteren, parteru i poddasza aż po dach ścianami o klasie odporności ogniowej wynoszącej od REI 120 do REI 240 (wg. rozporządzenia wymagana odporność ogniowa co najmniej REI 60) jednak w myśl ww. przepisu ściany te nie mogą zostać uznane za ścianę oddzielenia PPOŻ (brak wysunięcia poza lico ściany oraz brak pionowego pąsu z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2m o odpowiedniej klasie ogniowej) wobec czego w myśl ww. rozporządzenia sporne obiekty nie mogą być traktowane jako odrębne budynki jednorodzinne pod względem konstrukcyjnym. Pomimo braku podstaw do uznania zaprojektowanych [...] budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jako segmentów posiadających niezależność konstrukcyjną, należy stwierdzić, że z uwagi na rozmieszczenie wejść, klatek schodowych oraz przyłączy pozwalających na niezależne funkcjonowanie każdego z zaprojektowanych budynków przedmiotowa zabudowa cechuje się samodzielnością pod względem użytkowym. Powyższe implikuje, iż nie można bezwzględnie wykluczyć, że każdy z czterech zaprojektowanych budynków cechuje się samodzielnością i niezależnością, skutkiem czego brak jest obecnie podstaw do uznania, iż przeprowadzone roboty budowlane doprowadziły do zmiany przedmiotu inwestycji z "budowy czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na "budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych". Ponadto analiza akt sprawy nie wykazała, aby zrealizowane w toku inwestycji odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowiły odstępstwa istotne, o których mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się co do niezgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ II instancji wskazał, że skoro organy nie stwierdziły istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, to była ona badana w odniesieniu do jej zgodności z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym oraz prawomocną decyzją Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26 września 2005 r. o warunkach zabudowy. Wyjaśnił także, że zrealizowany kąt nachylenia dachu 45 stopni jest zgodny z decyzją wz, a długość i szerokość budynków jako "całości" nie uległy zmianie. Ustosunkowując się zaś do zarzutu zmiany wysokości budynku organ odwoławczy stwierdził, że: "kierownik budowy w toku postepowania administracyjnego niejednokrotnie podkreślał, iż projektowany poziom terenu nie został jeszcze ukształtowany. Skoro zatem w decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o wymogu zachowania wysokości od poziomu terenu do głównej kalenicy dachu wynoszącej 12,30 m (jako średniej arytmetycznej), to jako przedwczesne należy uznać twierdzenie, że inwestor dokonał istotnych zmian w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak i odstąpienia od warunków określonych w WZ. W aktach sprawy znajdują się zaś wyjaśnienia oraz wyliczenia przedstawione przez projektanta dotyczące zmian w zakresie wysokości, które nie pozwalają uznać wykonanych odstępstw za istotne". Na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły K. S. i J. P. zarzucając naruszenie: 1) art, 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 K.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 2) art. 15 K.p.a. przez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji PINB w Zakopanem oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; 3) art. 107 § 3 K.p.a. przez jedynie wybiórcze ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a ponadto wydanie rozstrzygnięcia bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy; 4/ art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji i błędne zastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie winien być zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 lub art. 48 Prawa budowlanego (w zależności od tego, czy sporne roboty zostaną zakwalifikowane jako wykonane w warunkach istotnych odstępstw, czy też wykonania obiektu, który nie jest tożsamy z obiektem zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że roboty budowlane do których wykonania zobowiązał organ winny być kwalifikowane jako istotne (bowiem na ich wykonanie musi być zgoda konserwatora i są sprzeczne z m.p.z.p,). Ponadto legalizacja robót budowlanych bez względu jak je zakwalifikujemy (czy jako istotne, czy nieistotne odstępstwo p.b.) następuje na podstawie aktualnie obowiązującego planu miejscowego, a w przypadku jego braku uzyskanej w trakcie postępowania legalizacyjnego decyzji wz. Powoływanie się na decyzję wz z dnia 26 września 2005 roku, jako tej, na podstawie której mają być legalizowane roboty (zamiast aktualnie obowiązującego m.p.z.p.), co rzekomo ma podstawę w tym, że organy nie stwierdziły istotnych odstępstw (w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b.), nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w obowiązujących przepisach, ani orzecznictwie. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 16.10.2019 r. W dniu 13.09.2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), która przepisem art.1 znowelizowała przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. I tak, w pkt 17) zmieniła przepis art.36a, w pkt 18) dodała przepis art.36 b, znowelizowała przepis art.50 ust.1, a w pkt 40) zmieniła brzmienie art.51 ust.1 pkt 3. Stosownie do art.25 noweli do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W myśl art.27 ustawy zmieniającej do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jeżeli projekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 3, uzgodnień tych należy dokonać na podstawie przepisów tych ustaw w brzmieniu dotychczasowym. Jednakże, zgodnie z art. 28 noweli do spraw, o których mowa w art. 25-27: stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1, a nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1. Oznacza to, że organ winien zastosować art.36a ust.5 w brzmieniu: "5. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; 3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; 7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym." "5b. Przepisów ust. 5: 1) pkt 1 nie stosuje się do urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury; 2) pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od: a) projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej, b) wymagań zawartych w pozwoleniu właściwego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, c) projektowanych warunków higienicznych i zdrowotnych, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione z właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym." Zastosowanie znajdował także przepis art.36a ust.2 pr. bud. stanowiący, że "organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3". Zgodnie z powyższymi regułami w sprawie znajdował zastosowanie przepis art.51 ust.1 w brzmieniu: Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W związku z zapadłym w sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24.11.2021 r. sygn. II SA/Kr 647/21, na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Podkreślić również należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901) i trwa dopóty, dopóki orzeczenie zawierające tę ocenę prawną nie zostanie uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy, względnie po wydaniu orzeczenia sądowego zmienią się istotne okoliczności faktyczne sprawy. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (por. wyrok NSA z dnia 5.11.2010 r., sygn. II GSK 861/09, LEX nr 746284, wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. l OSK 920/10, LEX nr 745376, wyrok NSA z dnia 6.05.2009 r., sygn. II OSK 691/08, LEX nr 574442). Sąd rozpoznając przedmiotową skargę miał zatem obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24.11.2021 r. sygn. II SA/Kr 647/21. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące stanowisko: 1. nietrafny jest zarzut, że postępowanie naprawcze, a konkretnie projekt zamienny, mający być sporządzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., miałby nie brać pod uwagę aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że zgodność z prawem, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., oznacza, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać również wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania naprawczego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania; 2. organ nadzoru budowlanego powinien skupić się na doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw, bowiem w tym przedmiocie prowadzone jest postępowanie naprawcze; 3. podstawą ustaleń w przedmiocie istotnych odstępstw jest porównanie zatwierdzonego projektu budowlanego z zastanym stanem rzeczywistym w ramach wykonanych robót budowlanych (w przedłożonych aktach administracyjnych brak było projektu budowlanego, znajdowały się w nich jedynie rysunki dołączone przez inwestora do pisma z dnia 19.11.2019 r. (k.90), na których zaznaczono niektóre odstępstwa od projektu, brak natomiast potwierdzonych za zgodność źródłowych rysunków z projektu.); 4. w art.36 a ust.5 p.b. wymieniono jedynie odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. To zaś nie oznacza, że wszystkie inne odstępstwa mają taki charakter. W konsekwencji ich charakter należy analizować w odniesieniu do stanu faktycznego danej sprawy, tj. w odniesieniu do projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, których odstępstwo ma dotyczyć; 5. konkluzja że brak szczeliny dylatacyjnej między budynkami [...] [...] oraz [...] i[...], w połączeniu z usunięciem 2 ścian konstrukcyjnych w garażach doprowadził do zmiany charakteru zabudowy w stosunku do projektu, albowiem w miejsce [...] budynków w zabudowie szeregowej powstały dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej, nie została dostatecznie dobrze wykazana w niniejszej sprawie; 6. budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej powinien stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość, z wydzielonymi maksymalnie dwoma lokalami; 7. ani posiadanie wspólnej ściany, o ile jest ona ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, ani wspólnego pokrycia dachowego, ani też wspólnego garażu, nie musi, samo w sobie zaprzeczać istnieniu odrębnych budynków w zabudowie szeregowej. Wszystko zależy od okoliczności faktycznych danej sprawy; 8. w okolicznościach niniejszej sprawy, oprócz braku dokumentacji projektowej, brak jest ustaleń faktycznych organów co do punktu wyjścia, to jest stopnia samodzielności zaprojektowanych [...] budynków w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany: czy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wspólny dach dla dwóch bądź czterech budynków czy też oddzielny, czy wszystkie części mają osobne wejścia i oddzielne klatki schodowe, czy przewidziano dla każdej części osobne instalacje, czy też nie, czy każdy z przewidzianych do realizacji budynków zaprojektowano w taki sposób, aby mógł on samodzielnie funkcjonować, zarówno pod względem użytkowym, jak i konstrukcyjnym, czy dla poszczególnych budynków zaplanowano osobne przyłącza, np.: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne. W stanie aktualnym organ powinien ustalić: czy ściana 24 cm między budynkami nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...] jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego od poziomu ponad fundamentami po dach (a to pomocniczo z uwagi na § 210 war. techn.),czy jest wspólne czy oddzielne poddasze i jakie wcześniej zaprojektowano, czy budynki mają osobne wejścia i klatki schodowe, czy mają osobne przyłącza i instalacje (wszystko w relacji do pierwotnego projektu). Tego rodzaju ustalenia powinny doprowadzić do ostatecznej konkluzji, a mianowicie, czy mamy do czynienia z [...] odrębnymi budynkami, mimo wspólnej ściany o szerokości 24 cm i braku ściany w garażu, czy też w istocie rzeczy powstają dwa budynki w zabudowie bliźniaczej. Ustalenie pierwotnych elementów zatwierdzonego projektu jest niezbędne do prawidłowego odczytania i oceny zdziałanych odstępstw. Bezpośrednio po dokonaniu przez Sąd oceny, że doszło do istotnego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., co doprowadziło wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd w końcowym fragmencie uzasadnienia zamieścił zdanie: "Należy jeszcze pamiętać, iż inwestor nie zakończył robót budowlanych i deklaruje wykonanie dylatacji i ściany konstrukcyjnej w garażu. W świetle dotychczasowych ustaleń organów to również wystarczyłoby do stwierdzenia, że roboty są wykonywane zgodnie z projektem (pomijając nieistotne odstępstwa)". Rozważania prawne zakończył stwierdzeniem: "Skarżącym należy natomiast dodatkowo wyjaśnić, że z uwagi na wskazaną w hipotezie normy okoliczność istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma charakter regulacji wyjątkowej (lex specialis), a zatem podlega zastosowaniu z wyłączeniem innych przepisów p.b. dotyczących legalności wykonywanych robót budowlanych, w tym art. 51 ust. 1 pkt 1 czy 2 p.b. Zatem jeśli przy ponownym rozpoznaniu sprawy potwierdzi się teza o istotnych odstępstwach, wyłączne zastosowanie będzie miał wskazany przepis". Porównanie treści przytoczonych, bezwzględnie wiążących organy i Sąd ponownie rozpoznający sprawę, wytycznych z uzasadnieniem decyzji organów I i II instancji prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego je zignorowały, względnie nie zrozumiały. Świadczy o tym konstatacja organu I instancji, który z obszernych wywodów WSA w Krakowie przytoczył jedynie jeden, niejako na marginesie wyrażony pogląd: "prowadząc ponownie postępowanie organ winien mieć na względzie, iż inwestor nie zakończył robót budowlanych i deklaruje wykonanie dylatacji i ściany konstrukcyjnej w garażu. W świetle dotychczasowych ustaleń organów to również wystarczyłoby do stwierdzenia, że roboty są wykonywane zgodnie z projektem". Natomiast nieprawdziwe jest twierdzenie PINB w Zakopanem, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku bezsprzecznie orzekł, iż zmiany zakwalifikowane jako istotne przez organ I instancji nie mieszczą się w dyspozycji art. 36 a ust 5 Prawa budowlanego". Sąd w sposób jasny i zrozumiały wypowiedział się bowiem zupełnie inaczej: "Zatem jeśli przy ponownym rozpoznaniu sprawy potwierdzi się teza o istotnych odstępstwach, wyłączne zastosowanie będzie miał wskazany przepis" (czyli art.51 ust.1 pkt 3 pr. bud). Mimo sporządzenia obszernych uzasadnień decyzji przez organy obydwu instancji są one chaotyczne, a dokonane niektóre ustalenia faktyczne są na tyle niejasne, że nie pozwalają na przeprowadzenie pełnej weryfikacji ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że zatwierdzony projekt budowlany budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nie jest zbyt precyzyjny, ale mimo wszystko rzeczą organów było szczegółowe porównanie tego projektu z istniejącym obecnie stanem budowy. W zatwierdzonym projekcie budowlanym (k.55 – przekrój B-B) projektant określił wewnątrz obiektu poziom terenu zaprojektowanego: "0,00 = 869,10" (górna powierzchnia stropu nad garażami). Nadto na rysunku tym linią koloru zielonego oznaczono poziom terenu istniejącego. Linia ta przebiega "w powietrzu", powyżej stropu garażu i zachodzi na zaprojektowane schody. Poza bryłą budynku zaprojektowany poziom terenu (linia koloru czarnego) jest o 10 cm niższy, czyli znajduje się na poziomie "0,00 = 869,00 m.n.p.m.". W protokole oględzin z dnia 13.06.2023 r. podano, że "na kondygnacji parteru (w projekcie określono jako sutereny) znajdują się lokale mieszkalne dostępne od strony południowej z poziomu terenu istniejącego". Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dniu zatwierdzenia projektu budowlanego decyzją z dnia 8.06.2009 r.- Dz.U.2002.75.690) wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Stosownie zaś do § 3 tego rozporządzenia przez "poziom terenu" należy rozumieć poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych (pkt 15), "kondygnację" - poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa (pkt 16), "kondygnację podziemną’ - kondygnację, której więcej niż połowa wysokości w świetle, ze wszystkich stron budynku, znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niego, projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną pod nią kondygnację (pkt 18), a "suterenę" - kondygnację budynku lub jej część zawierającą pomieszczenia, w której poziom podłogi w części lub całości znajduje się poniżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, lecz co najmniej od strony jednej ściany z oknami poziom podłogi znajduje się nie więcej niż 0,9 m poniżej poziomu terenu przylegającego do tej strony budynku. Niemniej jednak na przekroju B-B wysokość budynku określono na 12,20 m. Tymczasem na szkicu z oględzin przeprowadzonych w dniu 13.06.2023 r. (k.320) zaznaczono: "H=12,79 od poziomu płyty konstrukcyjnej nad wjazdem/zjazdem do garażu podziemnego do kalenicy (dolna płaszczyzna konstrukcji)", "H=30 cm nad poziomem gruntu". Nie wiadomo, co oznacza ten ostatni zapis i co znajduje się 30 cm nad poziomem gruntu. W związku z tym przypomnieć należy, że organ I instancji ustalił, że "projektowany poziom piwnic wynosił 869,00 m.n.p.m., a poziom terenu odczytany z mapy geodezyjnej, na której organ wykonywał rysunki wynosi 868,70 m.n.p.m. i mieści się w granicach wyznaczonych w projekcie". Co oznacza sformułowanie "projektowany poziom piwnic", (wydaje się, że chodzi o wysokość projektowanego stropu nad kondygnacją piwnic) jak również, jakie znaczenie ma wysokość 868,70 odczytana na mapie geodezyjnej nie wiadomo. Niezrozumiały jest także wniosek: "mieści się w granicach wyznaczonych w projekcie". Z przywoływanego już przekroju B-B zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że kostka brukowa przy wejściu do budynku zaprojektowana jest na poziomie 869,00 m.n.p.m. Na mapie znajdującej się na karcie 32 projektu zaznaczone są punkty wysokościowe: 868,7 m.n.p.m. i 868,34 m.n.p.m. Na przekroju A – A (k.54) odnotowano, że "0,00" = 869,00", przy czym poza obrysem budynku istniejący teren położony jest 10 cm niżej. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego w zakresie ustosunkowania się do zarzutu dokonania przez inwestorów istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości. Po pierwsze, wymóg decyzji o warunkach zabudowy, został wskazany wybiórczo, nie podano bowiem w całości warunku określonego w pkt B ppkt 6 decyzji: "wysokość od poziomu terenu do głównej kalenicy dachu - 12,30 m (jako średniej arytmetycznej), zalecana mniejsza wysokość". Po drugie, skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została "skonsumowana" przez decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a przepis art.36a ust.5 prawa budowlanego odnosi dokonanie "istotnych odstępstw" od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to cytowany przez organ wymóg decyzji WZ jest dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy prawnie irrelewantny. Wreszcie, skoro z przywołanego przepisu art.36a ust.5 prawa budowlanego wynika, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego parametru wysokości budynku jest odstąpienie w zakresie przekraczającym 2%, to szczegółowo należało ustalić, jaką wysokość budynków zaprojektowano w zatwierdzonym projekcie, a jaką wysokość budynki te mają obecnie. Zwrócić należy uwagę, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym wysokość budynków została określona na 12,20 m, a nie na 12,30 m. Jak wcześniej podano, zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej. Jak wynika z wykonanych podczas oględzin zdjęć, wejścia do budynku zostały już wykonane, tak więc określenie wysokości budynku jest możliwe. Sugestia organu, że skoro projektowany poziom terenu nie został jeszcze ukształtowany, to zarzut istotnego odstąpienia od projektu w zakresie wysokości budynków jest przedwczesny, jest nie do przyjęcia. Czy ma to oznaczać, że wysokość budynku może ulec zmianie przez nadsypanie terenu wokół niego? Nadto organ odniósł się do użytego w decyzji WZ terminu "poziom terenu", gdy tymczasem wysokość budynków należało odnieść do poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej. Wreszcie, niedopuszczalne było ogólnikowe odwołanie się przez organ odwoławczy do wyjaśnień oraz wyliczeń przedstawionych przez projektanta w tym zakresie. Rzeczą organu było samodzielne ustalenie faktów, a złożone przez projektanta uwagi mogły mieć jedynie znaczenie pomocnicze. Projektant nie wyjaśnił, co zostało wykonane na kondygnacji znajdującej się bezpośrednio pod dachem. W zatwierdzonym projekcie budowlanym określono, że w każdym z [...] budynków będą [...] lokale mieszkalne. Niestety nic więcej na temat usytuowania tych lokali w budynkach z projektu nie wynika. Zwrócić należy również uwagę, że na karcie 16 projektu instalacji wod- kan na rysunku przedstawiającym rzut suteren pomieszczenie 0-5 o powierzchni 14 m2 oraz pomieszczenie 0-12 o powierzchni 14 m2 opisano jako biurowe, podczas gdy w projekcie architektoniczno-budowlanym (k.49) zostały one opisane jako pomieszczenia gospodarcze. Zauważyć w związku z tym należy, że porównanie treści przekroju A – A projektu z wyjaśnieniami projektanta z karty 406 akt administracyjnych budzi wątpliwości. Podał on, że w projekcie budowlanym poziom zerowy był na wysokości 869,10 m.n.p.m., a z przekroju A – A wynika, że wynosił on 869,00 m.n.p.m. Nadto, jak zdaje się wynikać z karty 401 wysokość budynku zmierzono od punktu położonego wewnątrz obiektu, a nie od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej. Z przekroju B-B zawartego w projekcie zdaje się wynikać, że w budynkach zaprojektowano 1 kondygnację podziemną i 4 kondygnacje nadziemne o wysokościach (od najniższej): 310 cm, 260 cm, 260 cm i bezpośrednio pod dachem – 297 cm. Zatwierdzony projekt budowlany zawiera natomiast jedynie rzuty poziome 4 kondygnacji: garaży podziemnych (k.48), suteren (k.49), parteru (k.50), poddasza (k.51). Brakuje rzutu kondygnacji położonej bezpośrednio pod dachem o wysokości 297 cm. Tymczasem z rzutu dachu (k.53) wynika, że w budynku nr 1 zaprojektowano: 4 okna dachowe nad pomieszczeniem sypialni oznaczonej symbolem "2-3" na rysunku poddasza, 4 okna dachowe nad pomieszczeniem sypialni oznaczonej symbolem "2-5" na rysunku poddasza; w budynku nr [...]: 1 okno nad pomieszczeniami sypialni oznaczonej symbolem "2-8" na rysunku poddasza, 1 okno nad pomieszczeniami sypialni oznaczonej symbolem "2-10" na rysunku poddasza; w budynku nr 3: 1 okno nad pomieszczeniami kotłowni oznaczonej symbolem "2-13" na rysunku poddasza, 1 okno nad pomieszczeniami sypialni oznaczonej symbolem "2-15" na rysunku poddasza; w budynku nr [...] zaprojektowano: 4 okna dachowe nad pomieszczeniem kotłowni oznaczonej symbolem "2-18" na rysunku poddasza, 4 okna dachowe nad pomieszczeniem sypialni oznaczonej symbolem "2-20" na rysunku poddasza. Nie ustalono co zostało wykonane na tej kondygnacji bezpośrednio pod dachem, czy wykonano ścianki działowe, czy doprowadzono na tę kondygnację media i jakie, czy ewentualnie na kondygnacji tej wykonano ścianki działowe świadczące o wyodrębnieniu dodatkowych pomieszczeń lub lokali, jaki jest sposób komunikacji na tę kondygnację z każdego z zaprojektowanych budynków. Organ nie ustalił liczbowo na jakiej wysokości w zatwierdzonym projekcie budowlanym zostały zaprojektowane okapy, a na jakiej zostały wykonane. Posłużenie się zwrotami opisowymi, jak np. "Zgodnie z projektem główny okap budynku miał być położony na wysokości barierki balkonów nad kondygnacją l piętra przy końcach budynku, a w środkowej części na wysokości stropu nad l piętrem. Obecnie okap w częściach końcowych budynków 1 i 4 znajduje się na wysokości płyty nad 1 piętrem a w części środkowej na wysokości płyty nad 2 kondygnacją" jest niezrozumiałe i nie pozwala na ustalenie dokonania ewentualnych odstępstw od projektu. To samo odnieść należy do opisanych zmian w zakresie wykonania płatwi. Organ I instancji stwierdził, że "Poprzednio główna płatew na której wspierane były krokwie budynku była założona na wysokości stropu nad 1 piętrem. Obecnie płatew ta założona jest w częściach końcowych na wys. ok. 1 m nad płytą nad piętrem, a w części środkowej na ścianach wewnętrznych - kolankowej w kondygnacji poddasza". Po pierwsze z uwagi na używanie odmiennej nomenklatury (przykładowo: w projekcie – sutereny, w ocenie organów – parter), nie wiadomo dokładnie o którą kondygnację chodzi i jaki ma to wpływ na wysokość budynku i jego kubaturę. To samo odnieść należy do ogólnego stwierdzenia o wykonaniu dodatkowych otwarć na dach. Jak zapisano podczas kontroli w dniu 15 października 2019 r. – spowodowało to zmianę kubatury budynku. Wydaje się, że wykonanie mocowania płatwi o 1 m wyżej niż projektowano wpływa na kubaturę budynku, co ma znaczenie dla ustalenia, czy dokonane odstępstwa są istotne. Nadto, z rysunków elewacji (k.392 – 400) wynika, że na skutek dokonanych zmian zmieniła się kubatura budynku. Nie ustalono również precyzyjnie, czy do każdego z 4 - projektowanych jako odrębne – budynków doprowadzono odrębne przyłącze wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe i energetyczne, ile jest liczników wodociągowych, gazowych i prądowych. Na karcie 40 i 41 projektu mowa jest o 2 licznikach energii elektrycznej. Organ w ogóle nie przeanalizował, czy w sprawie nie zachodzi przypadek określony w art.36a ust.5 pkt 6) p. bud., a to wykonane roboty stanowią o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29. Co najważniejsze, organy wadliwie dokonały subsumcji ustalonego stanu faktycznego do normy prawnej. Organ odwoławczy, w podsumowaniu swoich wywodów stwierdził, że zaprojektowane cztery budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej na chwilę obecną nie cechują się samodzielnością konstrukcyjną z uwagi na brak spełnienia przez wskazane ściany oddzielające segmenty nr 1 i 2 oraz 3 i 4 przesłanek mogących pozwolić uznać je za ściany oddzielenia przeciwpożarowego w myśl obowiązujących przepisów. Nie odpowiedział jednak na pytanie, czy fakt ten wyczerpuje przesłankę istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pomimo takiego ustalenia, w następnym fragmencie uzasadnienia decyzji wskazał, że nie można bezwzględnie wykluczyć, że każdy z czterech zaprojektowanych budynków cechuje się samodzielnością i niezależnością, skutkiem czego brak jest obecnie podstaw do uznania, iż przeprowadzone roboty budowlane doprowadziły do zmiany przedmiotu inwestycji z "budowy czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na "budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych". Konstatacja ta pozostaje w całkowitej sprzeczności z cytowanym wcześniejszym ustaleniem organu. Wadliwe jest również stanowisko organu I instancji, że skoro dokonane przez organ ustalenia dotyczą budynków, które są w trakcie budowy, to możliwe jest, na zasadzie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, doprowadzenie budynku do stanu zgodności z prawem tj. z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Tatrzańskiego z dnia 8.06.2009 r. projektem budowlanym. Aby to osiągnąć należy nakazać wykonanie zaprojektowanych ścian, tak aby budynki spełniały funkcję samodzielności konstrukcyjnej. Należy zatem zauważyć, że norma art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego może być zastosowana tylko w razie ustalenia, że dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mają charakteru odstępstw istotnych. W razie ustalenia, że w istocie wybudowano [...] budynki jednorodzinne zamiast 4, gdyż powstały obiekt ze względu na brak samodzielności konstrukcyjnej nie może być uznany za [...] budynki w zabudowie szeregowej (a tak to organy uczyniły) oraz że wykonanie [...] budynków zamiast [...] stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nie może nie zastosować przepisu art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazującego zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Niezrozumiałe jest użycie przez organ odwoławczy sformułowania, że zaprojektowane cztery budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej na chwilę obecną nie cechują się samodzielnością konstrukcyjną, co ma sugerować, że stwierdzony stan faktyczny może ulec zmianie, w szczególności przez wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją - wykonania na kondygnacjach nadziemnych (suterena, parter i poddasze - aż do przekrycia dachu) pomiędzy oznaczonymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Tatrzańskiego nr 209/09 z dnia 8 czerwca 2009 r., budynkami (segmentami) numer [...] i [...] oraz budynkami (segmentami) numer [...] ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Niedopuszczalne jest zakwalifikowania odstępstwa jako nieistotnego, po uwzględnieniu stanu osiągniętego przez wykonanie nakazanych przez organ robót budowlanych. Fakt dokonania przez inwestora istotnego odstępstwa jest ustalany na dzień przeprowadzenia kontroli przez organ nadzoru budowlanego. O ile zostanie ustalony - legalizowania budowy można dokonywać wyłącznie w trybie art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto, stanowczo niewystarczające jest uzasadnienie dokonania oceny, że zrealizowane w toku inwestycji odstępstwa od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego nie stanowią odstępstw istotnych, o których mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Organ skwitował te kwestię stwierdzeniem, że analiza akt sprawy tego nie wykazała. Jednakże treść uzasadnienia decyzji nie wskazuje, żeby w tym zakresie organ dokonał jakiejkolwiek analizy. Pomimo wyraźnych wytycznych Sądu uprzednio orzekającego w sprawie, nadal stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób odpowiedni. Nadto, w kontrolowanej sprawie organy nie ustaliły, czy w związku z wydaniem przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie ostatecznej decyzji z dnia 24 marca 2021 r., którą nałożono na inwestorów: J. S., J. S., C. S. i M. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej położonych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. . Na marginesie tylko zauważyć należy, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej pierwotny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestor winien przedłożyć projekty budowlany zamienny, który swym zakresem musi obejmować całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego, gdyż nie może istnieć legalnie obiekt budowlany bez zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, że stwierdzić należy, że niezasadne jest stanowisko skarżących, że legalizacja robót budowlanych wykonanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez względu na to czy są one istotne, następuje na podstawie aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Wyjaśnić zatem należy, że prawo budowlane wymienia dwa rodzaje samowoli budowlanej: prowadzenie robót budowlanych (w tym budowę obiektu budowlanego) w ogóle bez uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia oraz prowadzenie robót budowlanych (w tym budowę obiektu budowlanego) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Celem prowadzonych w tych sprawach postępowań administracyjnych jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art.50 - 51 prawa budowlanego powszechnie określane jest mianem "procedury naprawczej", odrębnej od "procedury legalizacyjnej" prowadzonej na podstawie przepisów art.48 – 49 prawa budowanego. "Procedura naprawcza" znajduje zastosowanie między innymi do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art.50 ust.1 pkt 4). W dalszym toku postępowania naprawczego po dokonaniu istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę mogą być wydane dwa rodzaje decyzji. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art.51 ust.5). Przez niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5, należy również rozumieć taki przypadek, kiedy został sporządzony i przedstawiony przez stronę (inwestora) projekt budowlany zamienny, jednak w ocenie organów nie może być on zatwierdzony (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., II OSK 705/10, LEX nr 863289; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r., II SA/Gd 328/12, LEX nr 1226495). Natomiast w razie wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art.51 ust.1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie tego obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art.51 ust.4). Tak więc w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i pozwolenie na budowę zostało udzielone w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę nie jest istotne, brak jest podstaw do ustalania zgodności wybudowanego obiektu z planem zagospodarowan8ia przestrzennego uchwalonym później. W procedurze naprawczej prowadzonej na podstawie art.50 – 51 prawa budowlanego nie przewidziano wymogu wykazania się przez inwestora zaświadczeniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej rzecz się przedstawia w sytuacji dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i nałożenia – w trybie art.51 ust.1 pkt 3 pr. bud. - obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wówczas, zgodnie z powołanym przepisem, przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe, stwierdzając naruszenie przez organy obydwu instancji art.153 p.p.s.a. oraz art.7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów administracji publicznej będzie wytknięte braki uzupełnić, dokonać prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, a następnie przeprowadzenia szczegółowej analizy i dokonania oceny, czy stwierdzone odstępstwa miały charakter istotny w rozumieniu art.36a ust.5 prawa budowlanego. Konsekwencją przyjęcia takiej konstatacji będzie W razie przyjęcia takiej konstatacji organ zastosuje przepis art.51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1 014 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżące wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżące, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone dokumenty pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).