II SA/Kr 1869/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 14 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej J.P. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 września 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 27 czerwca 2011 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy działki nr "1" w obr. [...] miasta Z. na cele przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z § 3, § 4 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 19 marca 2010 r. (doręczonym organowi 29 marca 2010 r.) J. G. zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr "1" w obr. [...] miasta Z. na cele przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w zakresie zmiany geometrii dachu (w tym podniesienia kalenicy) oraz dobudowy dwóch werand o łącznej powierzchni ok. 50 m2. Inwestor podał, że zamierzona rozbudowa nie wpłynie na zmianę zapotrzebowania wody, energii elektrycznej oraz ilość odprowadzanych ścieków. Do wniosku zostało dołączone upoważnienie inwestora dla M. G., która wniosek podpisała (pełnomocnictwo to zostało cofnięte 7 czerwca 2010 r.). Inwestor dołączył do wniosku: kopie mapy zasadniczej 1:500 i 1:1000 oraz charakterystykę przedsięwzięcia w formie graficznej (rzuty i elewacje budynku po rozbudowie). Organ I instancji, po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczą, której wykonanie powierzył B. F., legitymującej się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Architektów. W ramach analizy sporządzono jej część graficzną na podkładzie mapy zasadniczej 1:1000 z oznaczeniem granic analizowanego obszaru i poddanych analizie działek oraz tabelę dla 44 zabudowanych działek z wyliczeniem wskaźnika zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy. Opracowany także został projekt decyzji, poddany następnie uzgodnieniom z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. i z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Następnie organ pierwszej instancji, po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego i udostępnieniu zgromadzonego materiału do wglądu stron, wydał zakwestionowaną decyzję, w której - na podstawie wyników analizy ustalił: - wskaźnik zabudowy - 0.28, - szerokość elewacji frontowej - 9,70 m z tolerancją 20%, - wysokość elewacji frontowej - 4,15 m n.p.t. - wysokość kalenicy głównej - 10,25 i inne elementy geometrii dachu, - inne warunki wynikające z przepisów odrębnych. Do decyzji dołączono załącznik graficzny na kopii mapy zasadniczej (z oznaczeniem terenu inwestycji i linii zabudowy), wyniki analizy, oraz część graficzną analizy z pokazaniem granic obszaru analizy i poddanych analizie zabudowanych działek w tym obszarze. Od decyzji - w prawem zakreślonym terminie - odwołała się J. P., domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem położenie działki nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa". Wskazano też, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie wyjaśnił motywów, którymi kierował się wyznaczając warunki urbanistyczne w sposób odmienny, niż przewidują to reguły rozporządzenia, a tym samym decyzję wydano bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), naruszając ogólne zasady prawa procesowego (art. 7, 8, 11 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uzasadniając własne rozstrzygnięcie, stwierdziło, że odwołanie nie zawiera zarzutów o wadze mogącej skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności uznano za bezzasadne zarzuty naruszenia norm ogólnych prawa procesowego, a w szczególności braku właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził ich spełnienie jako koniecznego warunku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w załączniku Nr 2 pt.: "wyniki analizy", organ uzasadnił przyjęte w decyzji parametry, wskaźniki i gabaryty dla planowanej przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr "1" w obr. [...], oparte na analizie przeprowadzonej w obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zauważono przy tym, że konkretne warunki zabudowy w szczególności dotyczące cech, parametrów i wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy nie zostały określone w sposób "inny niż reguły rozporządzenia" - jak twierdzi skarżąca - lecz dokładnie według tych reguł. Istotną okolicznością jest przy tym fakt, że zasadnicze gabaryty poziome planowanego do rozbudowy budynku (w tym linia zabudowy od strony frontowej) nie ulegają zmianie poza dobudową dwóch werand i podniesieniem kalenicy głównej o 1,25 m (do wysokości 10,25 m n.p.t.). Kolegium wyjaśniło, że warunek "dokładnego rozpoznania stanu faktycznego" (w zrozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.) został w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji spełniony poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, wymagającej ze swej istoty szczegółowego rozpoznania stanu zabudowy na działce inwestycji i w sąsiedztwie, w tym także szeregu innych uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. Sformułowanie ustaleń decyzji bez takiego rozpoznania - nie byłoby możliwe, co wynika wprost ze specyfiki decyzji o warunkach zabudowy. Za całkowicie niezrozumiały i oczywiście bezpodstawny uznało Kolegium zarzut naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa", której istotą (poza zachowaniem odpowiednich parametrów i wskaźników nowej zabudowy) jest zachowanie ciągłości funkcji. Wnioskodawca nie deklarował innej funkcji w przebudowywanym budynku poza mieszkalną, a w analizowanym obszarze na 44 poddanych analizie budynków, 30 stanowią budynki o tej właśnie funkcji, jednocześnie z dostępnością z tej samej drogi publicznej, którą jest [...]. W konsekwencji za niesłuszny uznano zarzut nierozpatrzenia "całego materiału dowodowego", bowiem bez spełnienia tego oczywistego warunku nie byłby możliwe ustalenie pozostałych szczegółowych warunków decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 września 2011 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P. reprezentowana przez radcę prawnego S. K.. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów prawa administracyjnego: - § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, - § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia, zamiast jego uchylenia i wydania orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, - art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, - art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności odniesiono się do sposobu określenia przez organ administracji parametrów nowej zabudowy. Wyznaczając zarówno wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku organy wskazały jedynie maksymalne dopuszczalne parametry zabudowy. Podkreślono, że przepisy rozporządzenia Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagają ścisłego określenia poszczególnych wartości parametrów zabudowy. Ścisłe określenie parametrów nowej zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego podstawowymi elementami są gabaryty budynków. W przedmiotowej decyzji wyznaczenie parametrów zabudowy jest ogólne i pozostawiające zbyt dużą swobodę przy projektowaniu inwestycji. Wyznaczenie jedynie maksymalnej wartości i nie wyznaczenie przez organ l instancji minimalnych wartości dla poszczególnych parametrów zabudowy spowodować może powstanie zabudowy, która nie będzie spełniała wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podano, że potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. akt SA/Wa1485/05, w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, że: "Wykładnia gramatyczna przepisu § 7 w/w rozporządzenia nakazuje przyjąć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie jej w granicach od 3,5 do 5 m należy uznać za niezgodne z przepisem § 7 w/w rozporządzenia, które w razie konieczności jego stosowania, tj. braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego - zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy ustalaniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy (w tym także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej). Określenie konkretnych wskazań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz." Pomimo tego, iż powyższy wyrok sądu odnosi się jedynie do ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazana w powyższym wyroku zasada wykładni odnosi się również, zdaniem skarżącej, do pozostałych przepisów dotyczących ustalania parametrów nowej zabudowy. Niezależnie od powyższego podniesiono, że organ ustalił obowiązującą linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści decyzji nie zawarto natomiast jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego przedmiotowy parametr został wyznaczony na podstawie przedmiotowego przepisu, czyli z odstępstwem od zasad ogólnych zawartych w rozporządzeniu. Mając na uwadze powyżej wykazane uchybienia organu l instancji, stwierdzono, że obowiązkiem organu II instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. było uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w celu usunięcia wskazanych powyżej uchybień. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz organu l instancji, nie zawiera elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, jakimi motywami kierowało się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ nie wskazał powodów uznania ustaleń organu l instancji za prawidłowe. Na potwierdzenie powyższego poglądu przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1999, sygn. akt III SA 1756/99, zgodnie z którym: "brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia." Wskazać również należy, iż: "Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 roku, sygn. akt V SA 1611/00). Zdaniem skarżącej zakwestionowana decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a sporządzone uzasadnienie nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło również zasady ogólne, którymi powinno kierować się w postępowaniu administracyjnym jak art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 795/07, LEX nr 483232). Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że akta sprawy nie zawierają dokumentacji pozwalającej skontrolować prawidłowość ustalenia przez organy katalogu stron postępowania, a zwłaszcza brakuje w nich aktualnej mapy ewidencyjnej (wszystkie mapy znajdujące się w aktach sprawy opatrzone są pieczęcią "mapa nieaktualna") oraz wypisów z ewidencji gruntów. Dane te są niezbędne do stwierdzenia, czy osoby które zostały potraktowane przez organy jako strony postępowania spełniają przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Tabelaryczny wykaz nazwisk osób i ich adresów bez wskazania numerów działek, do których osoby te mają tytuł prawny (k. 52) kontrolę taką uniemożliwia. Z akt sprawy wynika też, że działki sąsiednie ustalono na podstawie kopii mapy zasadniczej załączonej przez wnioskodawcę (notatka służbowa - k. 24). Kopia ta – jak wyżej wskazano – zawiera adnotację "mapa nieaktualna". Tego rodzaju uchybienia wskazują na naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada wyważania interesów) i mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiają bowiem stwierdzenie, czy decyzja została skierowania to wszystkich stron postępowania a także czy w sprawie zagwarantowano udział wszystkim stronom postępowania. W sprawie zostały naruszone również przepisy określające sposób postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a według § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oznacza to, że dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza architektoniczno-urbanistyczna jeżeli jest sporządzona w formie dokumentu przez uprawnionego architekta nie może być traktowana jako dokument nie podlegający ocenie organu rozpoznającego sprawę. Stanowi ona część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny właściwego organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Nie zmienia tego fakt, że sporządzenie tej analizy zasadnie powierza się osobom legitymującym się wiedzą specjalną. Ustalenie warunków zabudowy mieści się w kompetencjach organu administracji i następuje po spełnieniu wymogów określonych m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonaniu oceny spełnienia tej przesłanki służy właśnie analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2008 r., II SA/Bk 605/07, LEX nr 509175). W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08, LEX nr 486229). Dla dokonania oceny sporządzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej konieczne jest zaznajomienie się organu z jej treścią. Stanowi ona zatem istotną część dokumentacji sprawy administracyjnej. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia tylko wyniki analizy, a nie ona sama, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy brakuje dokumentacji wykazującej poprawne dokonanie przez organy analizy architektoniczno-urbanistycznej. Na karcie 56 akt administracyjnej znajduje się tabela zatytułowana: "Analiza" nie wskazująca jej autora ani nie zawierająca żadnego podpisu, a na karcie nr 57 znajduje się niepotwierdzona za zgodność kserokopia mapy zasadniczej z zaznaczonymi na niej nieregularnymi i nieczytelnymi granicami obszaru analizowanego, a z adnotacji zawartych na tej kserokopii wynika, że mapa jest nieaktualna i nie może służyć do celów projektowych. Pozostała dokumentacja w tym zakresie obejmuje wyłącznie załączniki graficzne do decyzji organu pierwszej instancji zawierające wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej. Również część graficzna wyników analizy stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy została sporządzona na kserokopii mapy zasadniczej zawierającej adnotację, że jest ona nieaktualna i nie może służyć do celów projektowych. Na podstawie samych wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można ustalić poprawności jej przeprowadzenia, a zwłaszcza nie można zweryfikować zasadności zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Z istoty "wyników analizy" wypływa wniosek, że stanowią one prezentację określonych konkluzji. Przedstawienie wyników analizy bez przedstawienia dokumentacji pozwalającej stwierdzić poprawność przeprowadzenia tej analizy, czyni ustalenia organów w zasadzie nie weryfikowalnymi, a przez to dowolnymi. Podkreślić należy, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, której integralną częścią jest załącznik składający się z części graficznej (mapy z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego) oraz części tekstowej. Załącznik ten stanowi niezbędny składnik przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a. Z kolei ustalenia przedstawione w uzasadnieniu bezwzględnie winny wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dopiero spełnienie ww. warunków umożliwia ocenę, czy ustalenie warunków zabudowy jest zgodne z przepisami prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 458/08, LEX nr 550308, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2008 r., II SA/Bk 808/07, LEX nr 523443). Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest w tym zakresie bardzo lapidarne i w istocie opiera się na przytoczeniu treści przepisów i aktów prawnych oraz powołaniu się na analizę urbanistyczną autorstwa mgr inż. B. F.. W sytuacji braku podpisania dokumentu zatytułowanego: "Analiza" nie można ustalić, kto jest jej autorem (a zwłaszcza – jak podkreślają organy – że została ona sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę) i w konsekwencji przyjąć, że analiza urbanistyczna została w sprawie przeprowadzona. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że dokumenty uznane przez organy za analizę wskazywałyby na istotną jej wadliwość. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że analiza architektoniczno-urbanistyczna musi uwzględniać aktualny stan terenu, którego dotyczy. Oparcie jej na mapach nieaktualnych, które dodatkowo zawierają adnotację, że nie mogą służyć do celów projektowych jest niedopuszczalne, gdyż nie pozwala na ustalenie aktualnych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym na poprawne określenie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy podkreślić, że zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Nie da się z tej regulacji w żaden sposób wywieść dopuszczalności wyznaczenia obszaru analizowanego na mapach nieaktualnych. Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Po 368/07, LEX nr 493250). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organu tak pierwszej, jak i drugiej instancji, kwestia ta nie została omówiona. Również w samej "Analizie" mającej charakter wyłącznie tabelarycznego cyfrowego zestawienia (bez części opisowej) urbanista nie wskazał przyczyn określenia takiego a nie innego wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza gdy obszar ten został wyznaczony w sposób nieregularny a linie wyznaczające jego obszar są nieczytelne, gdyż poza obszarem wyznaczonym w formie zbliżonej do okręgu naniesiono na mapę dodatkowe obszary przyległe do tego obszaru w kształcie okręgu. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest ta, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 500). Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyniki sporządzonej analizy stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy takich jak linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 16.04.2009 r. LEX nr 550308). Dodać również należy, iż analizę sporządza osoba do tego uprawniona, architekt-urbanista. Zatem organ wydając decyzję opiera się przy ustaleniu wymienionych cech zabudowy na wynikach analizy, jednakże jego kontroli podlega to, czy analiza sporządzona została w sposób prawidłowy oraz czy jej wnioski są logiczne i wynikają z przeprowadzonych ustaleń. W ocenie Sądu zasadne i ugruntowane jest już w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1485/05). Jak już wyżej wskazano, analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt: II OSK 657/06). Zwrócić jednakże należy uwagę, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nadto, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych. I tak, stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zasadą wynikającą z § 4 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Wyjątek od tych zasad określony został w ustępie 4 tego przepisu stanowiącym, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zauważyć w związku z tym należy, że w analizie urbanista nie wskazał w jaki sposób wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy. Uczynił to dopiero organ w załączniku nr 1 do decyzji. Nie wyjaśniono również zasadności wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o treść § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Nie wiadomo na jakiej podstawie w decyzji określono udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie "nie mniejszej niż 50%". Określenie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50% nie znajduje uzasadnienia nie tylko w treści decyzji, ale także w "analizie". Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Parametr ten określony w analizie wyznaczono w decyzji w sposób wadliwy. Należy podkreślić, że wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej, podobnie jak szerokość elewacji frontowej - jest jednym z parametrów nowej zabudowy, które określane w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość. Można uwzględnić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488) ze wskazaniem przekonującej argumentacji. W niniejszej sprawie jako podstawę ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i określono ten parametr jako maksymalnie 4,15m (wysokość okapu) i 10,25m (wysokość kalenicy), co oznacza, że dopuszczono – wbrew regulacjom i ratio legis rozporządzenia – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 0 do 10,25m, co jest w ocenie Sądu – ze względu na rozpiętość tego przedziału - niedopuszczalne. Powyższe przesądza o wadliwości sporządzonej analizy i samej decyzji, powielającej wyżej wskazane uchybienia. Powyższe wady dyskwalifikują, przyjętą bez zastrzeżeń przez organy obydwu instancji, analizę urbanistyczno-architektoniczną. Stanowi to o naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Omówione uchybienia przepisom prawa materialnego przełożyły się również bezpośrednio na błędy natury procesowej. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały wyjaśniania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naruszyły powyższe przepisy. Dotychczasowe rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na większość zarzutów skargi, która jest zasadna. Wpływ wskazanych wyżej uchybień na wynik sprawy jest tym większy w sytuacji, gdy – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy redukuje kompetencje odwoławcze wyłącznie do odpowiedzi na zarzuty odwołania, co skądinąd również wskazuje na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy bowiem podkreślić, że decyzja organu drugiej instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powodującą, że w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzona decyzja organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy przepisy szczególne przewidują obowiązek zatwierdzania decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji organu wyższej instancji, to owo zatwierdzenie stanowi jedynie przesłankę prawidłowości decyzji i nie stanowi szczególnego rodzaju postępowania odwoławczego; do zatwierdzania decyzji nie mają zatem zastosowania przepisy o odwołaniach (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny – "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymania w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). Organ "utrzymuje w mocy" decyzję nie z powodu jej zalet, ale dlatego, że doszedł do takiego samego rozstrzygnięcia (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 187). Z tych właśnie względów ograniczanie się przez organ odwoławczy wyłącznie do odpowiedzi na zarzuty odwołania narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy obydwu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy określające sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym w sposób arbitralny, a przez to wadliwy ustaliły m.in. parametry w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz powierzchni biologicznie czynnej. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaistniały zatem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiących, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż konieczność sporządzenia w sprawie analizy architektoniczno-budowlanej nie może być konwalidowana przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Winny one ustalić wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, a także zebrać i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).