II SA/Kr 1959/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 października 2011 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...].03.2011 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 105 § l w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.J. w sprawie pozwolenia na użytkowanie garażu dobudowanego do budynku drewnianego na posesji nr [...] w D. - umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. (znak: [...]) Starosta G. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pismo J.J. z dnia 31 października 2006 r., w którym wnosił on o wydanie, na podstawie art. 49 prawa budowlanego "pozwolenia na użytkowanie obiektu o który walczę od roku 2000 (...) ". Organ I instancji ustalił, że wniosek ten dotyczy będącego w budowie garażu dobudowanego do budynku drewnianego na posesji Nr [...] w D. objętego nakazem rozbiórki na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2000 r. (znak: [...]). Ostateczną decyzją z dnia 29 listopada 2002 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał ww. decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 3269/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. (znak: [...] umorzył wszczęte na wniosek J.J. postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie garażu dobudowanego do budynku drewnianego na posesji nr [...] w D. z uwagi na fakt, że obiekt będący przedmiotem wniosku podlega rozbiórce. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. (znak j.w.) sprostowano z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania, od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że obiekt budowlany, co do którego J.J. złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie, jest objęty nakazem rozbiórki nałożonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2000 r., znak: [...]. Wskazano w uzasadnieniu, że złożony przez J.J. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę nie zainicjował nadzwyczajnego trybu postępowania. Decyzją bowiem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na niewskazanie kodeksowej przesłanki wznowienia. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...]. Ww. decyzja jest decyzją ostateczną i prawomocną. Organ I instancji podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie nie może służyć legalizowaniu obiektów, co do których orzeczono nakaz rozbiórki (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 168/07). Złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, co do którego orzeczono prawomocnie nakaz rozbiórki czyni wszczęte takim wnioskiem postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 633/08, wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt II Sa/Gd 524/00). Dodatkowo wskazano, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego nakazem rozbiórki. Zgodnie z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego "Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. l i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio". Przepis ten określa, zdaniem organu odwoławczego, przypadki kiedy organ odmawia udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie zawiera zaś regulacji, która miałaby zastosowanie w sytuacji złożenia wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. podkreślił, że postępowanie należy umorzyć, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94 cyt: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 kp.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy". Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy "(...) brak jest stanu faktycznego, do którego daną normę prawną można zastosować (...)". W niniejszej sprawie, zdaniem organu nadzoru budowlanego, brak jest możliwości wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę z uwagi na brak przepisu prawnego, który znalazłby zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym. Odnosząc się do uwag J.J. zawartych w piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. podkreślono, iż pismo, na które się powołuje, stanowiło przypomnienie o ciążącym na J.J. obowiązku rozbiórki. W kwestii, iż "decyzja [...] z dnia [...].11.2000 rok PINB w G. stała się aktem prawnym nieobowiązującym nastąpiło przedawnienie sprawy", wskazano, że reguły postępowania administracyjnego, w tym postępowania egzekucyjnego w administracji nie przewidują przedawnienia wykonania decyzji administracyjnych. W przepisach Prawa budowlanego również brak jest regulacji stanowiącej o przedawnieniu wykonania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem, biorąc pod uwagę wymagalność obowiązku rozbiórki, niedopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego tym nakazem. Organ podkreślił, że zgłoszenie przez J.J. w Starostwie Powiatowym w G. - budowy garażu na działce nr [...] w D. z dnia 6 kwietnia 2009 r. stało się nieskuteczne i bezprzedmiotowe, o czym Starostwo Powiatowe w G. poinformowało zgłaszającego, kopią pisma z dnia 8 maja 2009 r., znak [...] kierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. , celem podjęcia stosownych działań. W związku z faktem, że w sprawie przedmiotowego garażu prowadzone było postępowanie, powołane pismo z dnia 8 maja 2009 r. zostało włączone do akt sprawy. Organ I instancji wskazał nadto, że nie podlega jego ocenie okoliczność, czy dokonane zgłoszenie spełniało wymogi formalne i w jakim zakresie zostało uzupełnione przez wnioskującego o czym ww. pisał w piśmie z dnia 15 maja 2009 r., gdyż główną przyczyną uznania nieskuteczności i bezprzedmiotowości zgłoszenia było stwierdzenie przez organ architektury Starostwa Powiatowego w G. , że przedmiotowa inwestycja jest zrealizowana w miejscu i formie zgłoszonej przez Inwestora. Skuteczne zgłoszenie robót budowlanych może być bowiem dokonane wyłącznie przed ich rozpoczęciem. Zgłoszenie dokonane po rozpoczęciu robót, a tym bardziej po wykonaniu obiektu budowlanego, nie legalizuje dokonanej samowoli budowlanej. Jeśli wobec obiektu wybudowanego w warunkach samowoli orzeczono nakaz rozbiórki, to późniejsze zgłoszenie budowy takiego obiektu nie sprawia, że decyzja o rozbiórce wygaśnie. Decyzja ta, tak długo, jak pozostaje w obrocie prawnym (tj. dopóki nie zostanie uchylona) wiąże adresata i - jeśli nie została dobrowolnie wykonana - stanowi podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.J. . Podał, że nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 11.04.2001 r. W tym zakresie powołał pismo Prokuratora Rejonowego w K. z dnia 12.02.2001 r. Wskazał nadto na naruszenie art. 105 par. 2 kpa podkreślając, że "organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona na której żądanie, itp". Odwołujący się zarzucił też naruszenie art. 132 par. 2 kpa podając, że par. l tego przepisu stosuje się także w przypadku gdy odwołanie wniosła jedna ze stron a pozostałe wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Wniósł o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].11.2000 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].10.2011 r. (znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l w związku z art. 105 § l i art. 104 kpa oraz art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243 póz. 1623, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].03.2011 r. (znak: [...]). W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ocena zasadności wniosku J.J. , obejmującego żądanie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - garażu dobudowanego do budynku drewnianego na posesji nr [...] w D. (gm. G. ). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, w stosunku do tego obiektu został orzeczony nakaz rozbiórki. Decyzja o rozbiórce wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2000 r. (znak: [...] jest decyzją ostateczną i wykonalną. Zasadność decyzji o rozbiórce została potwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 15 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 3269/02. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, albowiem przez wzgląd na treść żądania skarżącego i bezsporny stan faktyczny sprawy - postępowanie administracyjne było w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § l kpa. Podano, iż zgodnie z art. 105 § l kpa postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie może stać się bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2042/06). Innymi słowy - podkreślał organ odwoławczy -bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Zdaniem organu II instancji, orzeczony obowiązek rozbiórki budynku wyłącza możliwość uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie nie może bowiem służyć legalizowaniu obiektów budowlanych co do których orzeczono nakaz rozbiórki. Złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w sprawie w której pozwolenie takie jest niedopuszczalne czyni postępowanie administracyjne wszczęte takim wnioskiem bezprzedmiotowym (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt n OSK 1107/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1465/07; opubl. LexPolonica nr 2500680). W sprawie uwag zawartych w odwołaniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił, że powołana argumentacja nie mogła prowadzić do modyfikacji zaskarżonej decyzji, skoro orzeczenie organu I instancji odpowiadało prawu. Zarzut naruszenia art. 132 kpa należało ocenić jako chybiony. Przepis ten adresowany jest do organu I instancji i ustanawia uprawnienie (nie obowiązek) autokontrolne w celu weryfikacji zaskarżonej własnej decyzji. Samo nieskorzystanie przez organ I instancji z przyznanego mu uprawnienia nie może stanowić o wadliwości zaskarżonej decyzji. Kontrola zasadności zaskarżonego orzeczenia przenoszona jest wówczas na organ odwoławczy w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Pozostałe zarzuty dotyczące nieudzielenia skarżącemu odpowiedzi na różne, bliżej niewskazane pisma kierowane do organów administracji publicznej w latach 1997 -2001 należy ocenić jako bezzasadne. Organ podał, że pisma te składane były zapewne w toku innych postępowań z udziałem skarżącego, dotyczących oceny skutków prawnych stwierdzonej samowolnej budowy garażu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dopiero w 2006 r. w związku z określonym przedmiotem sprawy zawartym w treści żądania skarżącego. W tym stanie rzeczy argumenty podnoszone przez skarżącego dla zwalczania zasadności prawomocnie orzeczonego uprzednio nakazu rozbiórki obiektu budowlanego pozostają bez wpływu na treść zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , J.J. domagał się "wydania stosownego orzeczenia". Skarżący wskazał, że przed NSA w Warszawie, pod sygn. akt VII SA/Wa 884 11 toczy się sprawa przedstawiona w decyzji, a dotycząca mgr inż. arch. G.T. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...].10.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż trafne jest stanowisko przyjęte przez orzekające w sprawie organy, że wniosek skarżącego inicjujący kontrolowane obecnie postępowanie administracyjne dotyczył obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. decyzja z dnia [...]11.2000 r. o nakazie rozbiórki. Konkluzja ta jednoznacznie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Co prawda, w inicjującym postępowanie wniosku z dnia 31.10.2006 . (k. 3 a.a.) J.J. nie wskazał precyzyjnie obiektu budowlanego będącego przedmiotem jego żądania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jednakże z treści uzasadnienia przedmiotowego pisma wynika, iż chodzi "o obiekt o który walczy od 2000 r., zaś dowodem tego są akta WSA w Krakowie o sygn. II SA/Kr 3269/02". Przedmiotem zaś kontroli sądu administracyjnego w sprawie o powołanej wyżej sygnaturze akt, była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.2002 r. utrzymująca w mocy wydaną w dniu [...].11.2000 r. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. , a nakazującą skarżącemu J.J. rozebranie fundamentów, ścian i dachu garażu dobudowanego do budynku drewnianego na nieruchomości nr [...] położonej w D. Wobec zatem treści wniosku skarżącego, w którym wskazano sygnaturę akt sprawy sądowej odnoszącej się do konkretnej nieruchomości i konkretnej inwestycji, a także porównując treść zapadłego w tej sprawie rozstrzygnięcia z żądaniem zawartym w piśmie J.J. z dnia 31.10.2006 r. - trafne i nie budzące wątpliwości sądu było ustalenie organu, iż przedmiotem sprawy jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie właśnie obiektu budowlanego (garażu) samowolnie wzniesionego przez skarżącego, a położonego w D. nr [...]. . Jednoznaczne przesądzenie powyżej wskazanej okoliczności nakazuje rozważyć kwestię, czy bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 kpa jest postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy w stosunku do tego obiektu wydana została ostateczna (i prawomocna zarazem) decyzja o jego rozbiórce. Oceniając powyższe zagadnienie należy wskazać, że zgodnie z art. 105 par. l kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W literaturze wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § l kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych (tak. J. Borkowski w J. Borkowski, B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarzy Warszawa 2012; teza 6 do art. 105). Jeżeli więc w sprawie mieć będzie miejsce oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, to wystąpi bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca jego umorzenie. Jak wskazano wyżej, w sprawie bezdyskusyjne pozostaje, że w stosunku do obiektu (garażu) wzniesionego przez J.J. na nieruchomości znajdującej się w D. nr [...] wydana została decyzja nakazująca jego rozbiórkę. Decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym. W tych okolicznościach, zdaniem sądu, wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu - stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Inaczej mówiąc, wynikający z decyzji o rozbiórce obowiązek, wyklucza możliwość skutecznego starania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, objętego tym obowiązkiem. Pozwolenie na użytkowanie nie może bowiem służyć legalizowaniu obiektów budowlanych, co do których orzeczono nakaz rozbiórki. Stanowisko takie akceptowane jest także w judykaturze (por. np. wyrok NSA z dnia 26.11.2008 r.; sygn. akt II OSK 1465/07; wyrok NSA z dnia 13.02.2002 r.; sygn. akt II SA/Gd 524/00; wyrok NSA z dnia 7.07.2010 r.; sygn. akt II OSK 1107/09. Powyższe rozważania i wnioski nakazują przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było załatwić żądania skarżącego J.J. zawartego w piśmie z dnia 31.10.2006 r. poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do istoty." Słusznie więc postępowanie wszczęte przedmiotowym wnioskiem zostało umorzone, jako bezprzedmiotowe. Nie jest także zasadny, podniesiony w skardze przez J.J. argument, iż wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy ma sprawa tocząca się przed WSA w Warszawie pod sygnaturą akt VII SA/Wa 884/11. Wskazać należy, że sprawa ta dotyczyła kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].01.2011 r. o odmowie wznowienia postępowania i zakończyła się oddaleniem skargi przez sąd wyrokiem z dnia 16.11.2011 r. Wyrok ten potwierdza zatem, iż trafne były przyjęte w kontrolowanej sprawie przez orzekające organy ustalenia, iż próby skarżącego wyeliminowania decyzji o rozbiórce z obrotu prawnego, także poprzez wszczęcie sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego - nie były skuteczne. Wskazane więc przez J.J. rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie mogło wpłynąć na ocenę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270) orzeczono, jak w sentencji. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.