II SA/Kr 229/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. H. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz E. H. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga E. H. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 roku w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku położonego przy ul. R. w Z. (dz.ew. nr [...] obr. [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - dalej zwanej także Ustawą - polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez bezpodstawne i dowolne uznanie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego pod adresem ul. R. , [...] Z. (dz. ewid. nr: [...] obr. [...] Z.) za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 Ustawy; 2. włączenie karty adresowej przedmiotowego obiektu do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie istotnych okoliczności sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez Organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne; 3. podjęcie przez Organ skarżonej czynności w procedurze uniemożliwiającej właścicielom nieruchomości uznanej za zabytkową czynny udział w postępowaniu; 4. włączenie karty adresowej przedmiotowego obiektu do GEZ bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Postawiono także zarzut naruszenia § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej zwanego także Rozporządzeniem) - polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku. W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że Skarżąca jest właścicielką nieruchomości składającej się z dz. ew. nr[...], Obr. [...] Z., zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonym adresem ul. R. Z.. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w Z. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] W dniu 11 lutego 2011 roku Burmistrz Miasta Z. wydał Zarządzenie nr 23/2011 w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z., w załączniku którego wymieniono opisywany budynek pod pozycją nr: [...]. Akt ten był w kolejnych latach wielokrotnie aktualizowany oraz zmieniany w drodze kolejnych zarządzeń wydawanych przez Organ, a to zarządzeniami Organu nr 7/2014 z dnia 8 stycznia 2014 roku, nr 26/2017 z dnia 9 lutego 2017 roku, nr 163/2018 z dnia 11 lipca 2018 roku, nr 21/2020 z dnia 29 stycznia 2020 roku, nr 166/2020 z dnia 20 sierpnia 2020 roku, nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 roku, nr 0050.16.2022 z dnia 26 stycznia 2022 roku, nr 0050.9.2023 z dnia 19 stycznia 2023 roku, nr 0050.18.2023 z dnia 26 stycznia 2023 roku i nr 0050.30.2023 z dnia 13 lutego 2023 roku. Z uwagi na mnogość podjętych przez Organ czynności w związku z prowadzeniem GEZ, istnieje uzasadniona wątpliwość co do ustalenia momentu, w którym doszło do podjęcia skarżonej czynności. Niemniej jednak w orzecznictwie tut. Sądu ukształtował się pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy karta adresowa zabytku nieruchomego została opracowana w dacie sprzed wydania przez Organ zarządzenia o przyjęciu GEZ, to uznać należy, że do podjęcia czynności polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ doszło dopiero w dacie wydania przez Organ pierwszego zarządzenia (tak m.in. w wyrokach). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, za jej przedmiot uznać należy zatem czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 roku w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego, a to budynku położonego przy ul. R. w Z. (dz. ew. nr[...] obr. [...]) do GEZ Miasta Z.. Pomimo, iż zarówno w Zarządzeniu z dnia 14 lutego 2011 roku, jak również w opracowanej karcie adresowej nie wskazano podstawy prawnej podjętej przez Organ czynności, to uznać jednakże należy, że podstawę taką stanowił art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 Ustawy, zgodnie z którymi wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy; (...) w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W ocenie strony skarżącej to właśnie ten przepis stanowił podstawę dokonania skarżonej czynności za czym dodatkowo przemawia okoliczność, iż przedmiotowy budynek nie był uprzednio ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Uznanie nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej za zabytkową doprowadziło w konsekwencji do istotnego naruszenia przysługującego jej prawa własności. Zaskarżona czynność obarczona jest szeregiem wad wynikających z naruszenia przez Organ przepisów prawa materialnego, a to w szczególności art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 Ustawy w zw. z § 17 pkt 8 i 9 Rozporządzenia. W ocenie strony skarżącej przedmiotowy budynek nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 Ustawy, przede wszystkim zaś Organ nie wyjaśnił i nie udokumentował w należyty sposób cech zabytkowych budynku, które uzasadniałyby objęcie go ochroną konserwatorską. W tym kontekście wypada zwrócić uwagę na jednolicie już prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, aby dany budynek uznać za zabytek musi on charakteryzować się szczególnymi wartościami artystycznymi, historycznymi lub naukowymi. Nie stanowi samoistnych wartości zabytkowych, przemawiających za koniecznością wpisu do rejestru zabytków lub uznaniem za zabytek, data powstania budynku i jego oryginalność czy też wyjątkowość. Sam fakt powstania obiektu w czasach minionych nie powoduje, że jest on predestynowany do wpisania do rejestru lub ewidencji zabytków, choć oczywiście przesądza o jego odbiorze jako obiektu o charakterze historycznym. Jak wynika z treści dołączonych do skargi kart adresowych, zaskarżona czynność polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do GEZ nie została poprzedzona jakimikolwiek czynnościami Organu, które uzasadniałaby podjęcie takich a nie innych rozstrzygnięć w sprawie. Dodać należy, że z uwagi na uznaniowość włączenia karty ewidencyjnej budynku do gminnej ewidencji zabytków oraz konsekwencje wynikające z tego faktu dla właścicieli nieruchomości, działania Organu - w tym przypadku burmistrza miasta - powinny być tym bardziej przejrzyste i w należyty sposób poparte odpowiednimi opiniami lub ekspertyzami specjalistów w danej dziedzinie oraz innymi czynnościami dowodowymi, które to w sposób jasny i niewątpliwy pozwalałaby właścicielom zabytku poznać i zrozumieć motywy działań organu, w wyniku których w sposób oczywisty dochodzi - niezależnie od ich woli - do radykalnego ograniczenia prawa własności. Tymczasem w analizowanej sprawie w dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta Z. brak jest jakichkolwiek dokumentów lub informacji uzasadniających objęcie wyżej wymienionej nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie jej jako zabytkowej w znaczeniu przywołanych przepisów Ustawy. W szczególności informacji tych nie dostarcza karta adresowa budynku z dnia 12 listopada 2009 roku, która oprócz jednego zdjęcia i przybliżonej daty powstania nie zawiera w zasadzie żadnych innych informacji, pozwalających na kontrolę instancyjną poczynionych przez Organ ustaleń, a tym samym zbadania legalności działania Organu w kontekście jego zgodności z przepisami administracyjnego prawa materialnego. W przedmiotowej karcie adresowej brak jakichkolwiek informacji w rubryce odnoszących się do historii, opisu i wartości budynku (z wyjątkiem lapidarnego stwierdzenia, iż budynek jest pokryty blachą falistą), które to informacje powinny być traktowane przez Organ priorytetowo, gdyż ich celem jest wykazanie, jakie cechy budynku zidentyfikowane przez organ konserwatorski świadczą o tym, że stanowi on zabytek w myśl ustawowej definicji, którego zachowanie leży w interesie społecznym. Wskazane braki skutecznie uniemożliwiają poznanie i ocenę motywów działania Organu, ale także polemikę z dokonanymi przez Organ ustaleniami co do zabytkowego charakteru budynków. Znamiennym jest, iż te same uchybienia zostały powielone przez Organ w kolejnej karcie adresowej opracowanej dnia 11 grudnia 2018 roku. W tym kontekście na szczególną aprobatę zasługuje jednolicie już prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialno-prawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi z art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości. organ powinien z należytą wnikliwością zbadać, czy obiekt wykazuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego ponadprzeciętną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Niewątpliwie bowiem tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji. W stanie faktycznym z opracowanych przez Organ kart adresowych nie wynika, aby przed dokonaniem skarżonej czynności Organ przeprowadził jakiekolwiek czynności wyjaśniające, a tym bardziej, aby sporny budynek posiadał cechy predestynujące go do uznania za zabytek. Odrębnym zarzutem jaki należy postawić zaskarżonej czynności, jest naruszenie przez Organ art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy w zakresie, w jakim przepis ten wymaga działania wójta (burmistrza, prezydenta) w porozumieniu z właściwym miejscowo wojewódzkim konserwatorem zabytków. W tym kontekście zważyć należy, że z przekazanych Skarżącej dokumentów w żadnej mierze nie wynika, aby Burmistrz Miasta Z. na etapie zarówno sporządzania karty adresowej, jak i wydawania zarządzenia nr 23/2011 działał w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - znamiennym jest, że okoliczność ta została dotychczas dostrzeżona przez tut. Sąd w analogicznej sprawie prowadzonej do sygn. akt II SA/Kr 1019/24 (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2024 roku, sygn. akt II SA/Kr 1019/24). Niezależnie od podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zauważyć należy, że zaskarżona czynność podjęta została w wadliwej procedurze, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2023 roku, sygn. akt: P 12/18. Trybunał uznał bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Bez względu na charakter orzeczenia, (stwierdzającego tzw. pominięcie legislacyjne), czy też skład osobowy w jakim orzeczenie to zapadło, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że jego teza odpowiada zastrzeżeniom podnoszonym od lat - nie tylko w środowisku prawniczym - a jakie wydają się być dostrzegalne nawet dla osób bez kierunkowego wykształcenia. Czyniąc zadość wymogowi wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, Skarżąca wezwała Organ do usunięcia naruszenia prawa dnia 26 listopada 2024 roku. Uczyniła to w odpowiedzi na pismo Organu z dnia 13 listopada 2024 roku - doręczone pełnomocnikowi dnia 14 listopada 2024 roku - z którego po raz pierwszy dowiedziała się, że stanowiąca jej własność nieruchomość została włączona do GEZ, jak również po raz pierwszy zapoznała się z treścią kart adresowych opracowanych dla tejże nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł alternatywnie o jej odrzucenie bądź oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie wskazano, że jeżeliby uznać skargę za skargę na akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie zachowano 14-dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, liczonego od dnia nabycia nieruchomości przez skarżącą, co nastąpiło w dniu 4.04.2019r. W tej dacie skarżąca mogła uzyskać informację o tym, że budynek został ujęty w GEZ. Wobec tego skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a. Z kolei uzasadniając alternatywne żądanie oddalenia skargi wskazano, że budynek mieszkalny pretendujący do miana zbytkowej willi powstał ok. 1925 roku. Znajduje się przy ulicy R. , jest to ulica o długości ok 600 m w południowo zachodniej części Z. przecznica ulicy S. . Charakterystyczne dla tej ulicy zabudowania to budownictwo willowe, indywidualne i gospodarcze. W tym rejonie znajduje się szereg budynków - willi wpisanych do Gminnej Ewidencji Zabytków. Jest to bardzo charakterystyczny i cenny obszar Z.. Zabytkowy budynek mieszkalny założony jest na rzucie prostokąta zbliżonym do kwadratu z ryzalitami w dłuższych bokach. Ryzality czyli części budynku wysunięte przed lico na całej wysokości willi, wraz z dachem są usytuowane na środku osi budynku willi. Dzięki takiemu rozwiązaniu architekt uzyskał taras, z wejściem do budynku poprzedzającym niewiele wysunięty przed lico budynku ryzalit. Natomiast ryzalit od frontu budynku ma formę nie przeszklonej werandy o konstrukcji słupowo-szkieletowej. Willa posiada jedną kondygnację w parterze oraz dwie kondygnacje w dachu. Budynek mieszkalny osadzony jest na bardzo wysokiej kamiennej podmurówce. W budynku mieszkalnym położonym przy ulicy R. z łatwością można wskazać inspiracje tradycyjnym, góralskim budownictwem. Willa zachowana jest w oryginalnej formie i substancji (oprócz zmienionego pokrycia dachu). Jej zabytkowy charakter i styl wyróżniają m. in. spadzisty dach, podmurówka z kamienia, deskowanie w partiach szczytów, słoneczka czyli wąskie listwy ozdobne przybijane promieniście występujące w obrębie dachu półszczytowego, dekoracyjne "konie" wiatorwnice czyli falujące deski przy krawędziach dachu w szczycie, zabytkowy charakter budynku podkreśla również weranda, okna skrzynkowe dwukwaterowe z nadświetleniem, wydatny okap, i przede wszystkim ściany willi wykonane z płazów, te kłody cięte na pół tworzące belki prostokątne ze ściętą krawędzią są materiałem z których wybudowano całą zabytkową willę. Budynek wzniesiony jest w drewnianej konstrukcji zrębowej z ostatkami - węgłami. Ostatkami nazywa się wystające poza obrys budynku końce belek. Kształt belek jest prawie jednolity, prosty , w tym wypadku jak opisano powyżej to belki prostokątne ze ściętą krawędzią, łączone na wpusty. Budynek mieszkalny osadzony jest na wysokiej kamiennej podmurówce, ze spadzistym dachem o wydatnych okapach z poszyciem z blachy falistej. Budynek, parterowy z partią mieszkalnego poddasza i strychem w szczycie. Należy podkreślić, że jest to przykład tradycyjnej architektury, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa, tworzonej przez miejscowych budowniczych i rzemieślników. Bazującej na wypracowywanych w przeszłości rozwiązaniach rzemieślniczych gdzie wybór technologii i detalu architektonicznego wiąże się z miejscowym klimatem, kulturą i uwarunkowaniami geograficznymi. Szczególnie, że wokół budynku willi jest zlokalizowany rozległy teren zielony. Do budowy wykorzystano dostępne na miejscu materiały budowlane, jak kamień i drewno, co wpłynęło na technikę budowy i sposób wykończenia. Budynek mocno osadzony jest w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa willowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Jak podkreśla się w orzecznictwie organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów, i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów (np. jak w przedmiotowym przypadku opracowanej na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego karty adresowej (tzw. fiszki) przez: dr Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Z..), że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą oehrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem zostały sporządzone w dniu 12.11.2009r. przez Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Z.. Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 11.12.2018r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu M. K. w T. na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Z. G. - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku" posiadania wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Podkreślono, że do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia karty adresowej do GEZ/WEZ. Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. R. w Z. z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia -nie zachodził bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta z 2018r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Należy podkreślić, że karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem K. I. (patrz wyżej), która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku. Zwrócono uwagę, że ochrona zabytku poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp. Zatem, możliwa jest przebudowa z rozbudową oraz gruntowny remont budynku, a głównym powodem dla którego Skarżąca zwróciła się do tut. organu o wykreślenie go z ewidencji jest fakt, że obowiązujące plany miejscowe dopuszczają również na działkach lokalizacji zabytku nową zabudowę o znacznej intensywności (jak np.: dla spornej działki powierzchnię zabudowy do 50% wysokość budynków ok. 13 metrów), jej powierzchni oraz która może zostać zrealizowana jedynie po "pozbyciu" się zlokalizowanego na środku działki zabytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2024 r., poz. 935 zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). W przedmiotowej sprawie włączenie budynku mieszkalnego przy ul. R. w Z. do Gminnej Ewidencji Budynków (dalej GEZ) nastąpiło w związku z założeniem gminnej ewidencji na mocy zarządzenia Burmistrza Miasta Z. nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. Jako, że skarżony akt lub czynność zostały przyjęte przed rokiem 2017 r. zbadano, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których była mowa w art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można było wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W kontekście terminowości wniesienia skargi oraz wniosku organu o jej odrzucenie rozważyć należy charakter prawny zarządzenia Burmistrza oraz ustalić przedmiot skargi. Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1950/12). Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19). W skardze wskazano, że jej przedmiotem jest czynność włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, co nastąpiło na mocy w/w zarządzenia Burmistrza Miasta Z. . A skoro tak, to istotny dla ustalenia terminowości wniesienia skargi jest moment, w którym skarżący dowiedział się o włączeniu budynku mieszkalnego do GEZ. Skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość na mocy umowy sprzedaży zawartej 4 kwietnia 2019 r. Zdaniem organu co najmniej od daty kupna nieruchomości skarżąca powzięła wiadomość o zabytkowym charakterze budynku. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że przepis wymaga powzięcia informacji o skarżonej czynności, czyli o włączeniu do GEZ. Kierując się tym, iż przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. pismem z dnia 26 listopada 2024 roku skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa (k. 44 s.a.). Uczyniła to w odpowiedzi na pismo Organu z dnia 13 listopada 2024 roku - doręczone pełnomocnikowi dnia 14 listopada 2024 roku - z którego po raz pierwszy dowiedziała się, że stanowiąca jej własność nieruchomość została włączona do GEZ, jak również po raz pierwszy zapoznała się z treścią kart adresowych opracowanych dla tejże nieruchomości. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie terminowość wniesienia skargi należy oceniać przez pryzmat art. 52 § 3 p.p.s.a, zdanie ostatnie, zgodnie z którym Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Umożliwia to właścicielom nieruchomości włączony do GEZ skuteczną ochronę ich praw, co jest szczególnie istotne zważywszy, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ następuje poza ramami jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a do czasu zmiany przepisów prawa także bez udziału właściciela nieruchomości, częstokroć bez jego wiedzy na ten temat. Mając na względzie poczynione powyżej uwagi, dążąc do zapewnienia jednostkom prawa do sądu, co stanowi istotny element demokratycznego państwa prawnego oraz kierując się brzmieniem art. 52 § 3 in fine p.p.s.a. Sąd przyjął skargę do rozpoznania. Sąd stwierdził, że skarżąca ma, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ jest właścicielką nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ. Niewątpliwie z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Wobec powyższego skarga została merytorycznie rozpoznana. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Zgodnie z powołanymi wyżej art. 22 ust. 5 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19). Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13). Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków). Przechodząc zatem do zbadania, czy organ administracji w niniejszej sprawie miał usprawiedliwione podstawy włączenia nieruchomości budynku mieszkalnego położonego przy ul. R. w Z. w GEZ, stwierdzić należy, co następuje. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynikają motywy, dla których dokonano włączenia przedmiotowego budynku do GEZ. Informacje zawarte w obu kartach adresowych są niezwykle skąpe. Sąd nie kwestionuje kompetencji osób sporządzających karty adresowe z 2009 i 2018. Poza kartami adresowymi w aktach sprawy brak jednak jakichkolwiek informacji wskazujących na zabytkowy charakter budynku, a przede wszystkim materiałów, które poprzedzały sporządzenie kart adresowych oraz ich włączenie do GEZ. Oczywiście Sąd ma świadomość, że kilkanaście lat temu inne były wymogi formalne jeśli chodzi o zawartość kart adresowych. Jednakże nic nie stało na przeszkodzie, a wręcz w świetle przepisów i orzecznictwa powołanego powyżej, było wymagane, aby utrwalone były w dokumentacji przyczyny uzasadniające dokonanie czynności materialno-technicznej włączenia nieruchomości do GEZ, w szczególności zaś jej zabytkowy charakter. Jest to także konsekwencja poddania czynności materialno-technicznych sądowej kontroli. Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżącego, jakoby karta adresowa zabytku miała zawierać informacje na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulaty dotyczące konserwacji zabytku. Na datę sporządzenia karty z 2018 r. § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. takich informacji nie przewidywał. Natomiast odnośne punkty zostały dodane na mocy rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U.2019.1886) zmieniającego to rozporządzenie z dniem 19 października 2019 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.