II SA/Kr 298/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. i B. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. w sprawie ze skargi M. M. i B. M. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku willa "A. (d."S. położonego przy ul. [...] na [...] w Z. (dz. ew. nr: [...] obr. [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. I. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2024 r.; II. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku willa "A. " (d."S. położonego przy ul. [...] na [...] w Z. (dz. ew. nr: [...] obr. [...]) do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z.; III. zasądza od Gminy Miasta Z. na rzecz skarżących M. M. i B. M. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. M. i B. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Zakopane z dnia z dnia 14 lutego 2011r. polegające na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej zabytku nieruchomego budynku willa A. (d.. ) położonego przy ul. [...] w Z. (dz.ew. nr: [...] obr. [...] Z ostrożności procesowej, zaskarżono zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011r., w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej budynku Willa [...]" (d. "[...] przy ul. [...] na [...] Z. w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr: 9; z ostrożności procesowej, a także z ostrożności procesowej zaskarżono zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z., w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej budynku Willa "[...] (d. [...]") przy ul. [...] na [...] w Z. w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr: 10. Zarzucono naruszenie: a) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegający na ograniczeniu prawa własności skarżących przez objęcie nieruchomości Willi "[...] (d. "[...] przy ul. [...] na [...] ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ bez zapewnienia właścicielom możliwości ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia; b) art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: Ustawa), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez: - bezpodstawne i dowolne uznanie budynku Willa "[...] (d. "S. przy ul. [...] na [...] w Z. za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 Ustawy: - włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne: c) § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej jako: Rozporządzenie) - polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku odpowiednich informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku; d) ponadto w razie uznania, iż skarżoną czynność stanowi Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r., o którym mowa w pkt. I ppkt. c), zarzucono dodatkowo naruszenie § 18b Rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu poprzez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości przez organ o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji; W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności czynności materialnoprawnej organu i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono chronologicznie czynności podejmowane w zakresie spornego budynku: Poniżej przedstawiono chronologicznie najbardziej istotne zdarzenia z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy: A. 26.11.2007 r. - data opracowania dwóch pierwszych kart adresowych budynku Willa [...] (d. [...]") przy ul. [...] na [...] w Z. autorstwa T. M. L.; B. 14.02.2011 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. - jest to pierwsze podjęte przez organ zarządzenie konstytuujące GEZ na terenie Miasta Z.. Wykaz zabytków włączonych do GEZ stanowił załącznik, w którym poz pozycją nr: [...] wymieniono budynek Willa [...]" przy ul. [...] na [...] C. 8.01.2014 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 7/2014 - § 1 Zarządzenia stanowił, że przyjmuje się gminną ewidencję zabytków Miasta Z.. W § 2 wskazano, że wykaz obiektów ujętych w GEZ stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. W § 4 wskazano, że traci moc poprzednie Zarządzenie nr 23/2011 z 14.02.2011 r.. Ponadto w załączniku pod pozycją nr: 11 wymieniono po raz kolejny budynek przy ul. [...] na [...] Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie tych samych obiektów z załącznika do poprzedniego zarządzenia; D. 9.02.2017 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 26/2017 w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. o wpisy obszarowe - § 2 stanowił, że zaktualizowany wykaz zabytków nieruchomych stanowi załącznik nr. 1 do zarządzenia. W § 5 wskazano, że traci moc Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 7/2014 z dnia 8.01.2014 r.. W załączniku do zarządzenia pod pozycją nr: 11 ponownie wymieniono budynek przy ul. [...] na [...] Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie tych samych obiektów z załącznika do poprzedniego zarządzenia. E. 11.07.2018 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 163/2018 w sprawie; aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - w § 1 pkt. 1 zarządzenia wyraźnie wskazano, że GEZ Miasta Z., przyjętą Zarządzeniem nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9.02.2017 r. w sprawie aktualizacji GEZ, zastępuje się zaktualizowaną GEZ. W § 4 wskazano, iż traci moc Zarządzenie nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 9.02.2017 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków. W załączniku pod pozycją nr: 10 wymieniono budynek przy ul. [...], Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie tych samych obiektów z załącznika do poprzedniego zarządzenia. F. 28.11.2018 r. - do GEZ zostaje włączona kolejna karta adresowa budynku Willa [...]" (d. "[...] przy ul. [...] na [...] autorstwa K. I.; G. 29.01.2020 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 21/2020 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - w § 1 zarządzenia wskazano, że Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Z., przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. uzupełnia się o pięć obiektów z wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. Jednocześnie brak wyraźnego zapisu, aby poprzednie zarządzenie utraciło moc. W załączniku do zarządzenia poza wskazanymi pięcioma obiektami nie wymieniono budynku Willa [...]" (d. "[...] przy [...] H. 20.08,2020 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr [...] w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - w § 1 wskazano, że Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Z., przyjętą Zarządzeniem nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z., zmienioną Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 21/2020 z dnia 29.01.2020 r. w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. uzupełnia się o dziesięć obiektów z wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia. Ponadto, co istotne, brak wyraźnej regulacji wskazującej na utratę mocy poprzedniego zarządzenia. W załączniku do zarządzenia poza wskazanymi dziesięcioma obiektami nie wymieniono budynku Willa "[...]" (d. "S. przy ul. [...] na [...] I. 07.06.2021 r. - Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 125/2021 w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - § 1 stanowił, że przyjmuje się Gminną Ewidencję Zabytków Miasta Z. (pkt.1) i prowadzi się ją w formie zbioru kart adresowych, których wykaz stanowi załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia (pkt.2). W § 4 wyraźnie wskazano, iż tracą moc Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. nr: 163/2018, z dnia 29.01.2020 r. nr: 21/2020 oraz z dnia 20.08.2020 r. nr 166/2020 w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.. W załączniku pod pozycją nr: 10 wymieniono budynek przy ul. [...] [...] Pozostałe wymienione obiekty stanowią w większości powielenie obiektów wymienionych w załączniku do Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane nr 163/2018 z dnia 11.07.2018 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z.. J. 26.01.2022 r. - Zarządzenie nr 0050.16.2022 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejne dwa obiekty. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzednie zarządzenie utraciło moc. K. 19.01.2023 r. - Zarządzenie nr 0050.9.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejny obiekt. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzednie zarządzenie utraciło moc. L. 26.01.2023 r. - Zarządzenie nr 0050.18.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejny obiekt. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzednie zarządzenie utraciło moc. M. 13.02.2023 r. - Zarządzenie nr 0050.30.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. - zarządzenie to nie ma większego znaczenia z punktu widzenia analizowanej sprawy. Uzupełniło ono jedynie istniejącą ewidencję o kolejny obiekt. Istotna jest okoliczność, że w zarządzeniu brak wyraźnego wskazania, żeby poprzedni akt tracił moc. N. 22.11.2023 r. - pismo MKZ znak BMKZ.410.47.2023 informujące, iż budynek przy ul. [...] [...] został ujęty w GEZ w drodze Zarządzenia nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. O. 06.12.2023 r. - wezwanie Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia Prawa. Podkreślono, że w dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane działającego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek dokumentów lub informacji uzasadniających objęcie wspomnianej nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie jej jako zabytkowej w znaczeniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności informacji tych nie dostarcza karta adresowa budynku opracowana w 2007 r., która oprócz jednego zdjęcia, daty powstania i lapidarnego opisu budynku nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń. Brak jest przede wszystkim jakichkolwiek informacji w rubryce "historia, opis i wartości" (§ 17 ust. 1 pkt. 8 Rozporządzenia), które to informacje powinny być traktowane priorytetowo, gdyż ich celem jest wykazanie, jakie cechy budynku zidentyfikowane przez organ konserwatorski świadczą o tym, że stanowi on zabytek w myśl ustawowej definicji. Analogicznie w przedmiotowej karcie adresowej brak jest także odpowiednich informacji w rubryce "stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" (§ 17 ust. 1 pkt. 9 Rozporządzenia). Wskazane braki skutecznie uniemożliwiają poznanie i ocenę motywów działania Organu, ale także polemikę z dokonanymi przez Organ ustaleniami co do zabytkowego charakteru budynku. Nota bene te same uchybienia zostały powielone przez Organ w kolejnej karcie adresowej z 2018 r.. Z uwagi na liczne wątpliwości związane z podejmowanymi przez Burmistrza Miasta Zakopane działaniami związanymi z prowadzeniem GEZ, zachodzi oczywista konieczność przeprowadzenia przez Sąd kontroli skarżonej czynności. W rozpatrywanej sprawie brak dokonania i udokumentowania przez Burmistrza Miasta Zakopane chociażby w uproszczony sposób ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków sprawia, że czynność ta nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji pod kątem jej legalności i zasadności. Istotnym jest również okoliczność, iż cała procedura odbyła się z wyłączeniem udziału właściciela nieruchomości uznanej za zabytkową. Jak wskazał TK w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku z 11.05.2023 r. sygn. P12/18 - sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem jest niezgodna z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału, postępowanie w przedmiocie wpisu do GEZ powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Podkreślił, że niezależnie od tego, czy skarżący zaskarżyli włączenie karty adresowej budynku, i którego są współwłaścicielami, do Gminnej Ewidencji Zabytków, czyli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy Zarządzenie nr 23/2011 w sprawie przyjęcia GEZ, czy Zarządzenie nr 125/2021 w sprawie jej aktualizacji, czyli akty z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to nie spełnili warunków oraz nie zachowali terminu do złożenie skargi. Jak wynika z odpisu z Kw [...] podstawą wpisu prawa własności skarżących była umowa sprzedaży z dnia [...] 2020r. A więc prawdopodobnie co najmniej od tej daty powzięli wiadomość o zabytkowym charakterze budynku. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w wersji obowiązującej do dnia 1.06.2017r./ właściwej dla czynności z 201 Ir./, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 ;i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zatem, jeżeli uznamy skargę za skargę na akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie zachowano 14-dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, liczonego od dnia nabycia własności w dniu 27 lutego 2020r. A jeśli skarżący skarżyli akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to przekroczyli 30 - dniowy termin na wniesienie skargi. Początkiem terminu był bowiem co najmniej również w tym przypadku, dzień zakupu przez nich nieruchomości. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 7.12.2023r. A skarga została złożona w dniu 17 stycznia 2024r. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśniono, że budynek wzniesiono ok. 1932 r., w stylu zakopiańskim z elementami właściwymi dla "architektury witkiewiczowskiej", zabudowy charakterystycznej dla miasta Z.. W willi "A. " dawniej "[...]" z łatwością można wskazać inspiracje tradycyjnym, góralskim budownictwem, do którego odnosił się S. W.. Willa zachowana jest w oryginalnej formie i substancji. Jej zabytkowy charakter i styl wyróżniają m. in. Spadzisty dach, podmurówka z kamienia, słoneczka czyli wąskie listwy ozdobne przybijane promieniście występujące w obrębie dachu półszczytowego, dekoracyjne "konie" - wiatorwnice czyli falujące deski przy krawędziach dachu w szczycie, zabytkowy charakter budynku podkreśla również weranda nazywana często przyłapem i przede wszystkim ściany willi wykonane z płazów, te kłody cięte na pół tworzące belki prostokątne ze ściętą krawędzią są materiałem z których wybudowano całą zabytkową wilię. Budynek o nazwie [...]" dawniej "[...] to okazała willa założona na rzucie litery L, o drewnianej konstrukcji zrębowej z ostatkami - węgłami. Ostatkami nazywa się wystające poza obrys budynku końce belek. Kształt belek jest zróżnicowany, w tym wypadku jak opisano powyżej to belki prostokątne ze ściętą krawędzią, łączone na wpusty. Budynek willi osadzony jest na wysokiej kamiennej podmurówce, z dachem siodłowym na drewnianej więźbie, krytej gontem. Budynek, parterowy z partią mieszkalnego poddasza i strychem w szczycie. Od strony południowo, do budynku willi, przynależy weranda z górnym tarasem. Weranda wykonana w konstrukcji zrębowej posiada siedem okien skrzynkowych, dwukwaterowych zdobionych lukiem i słoneczkiem. Całość posiada istotne walory artystyczne, przejawiające się poprzez bryłę budynku, jego formę i proporcje, a rodzimy charakter architektury podkreślają detal architektoniczny i dekoracje snycerskie. Zabytkowy budynek willi "[...] dawniej [...]" swoja formą, materiałem z którego powstał układem całkowicie wpisuje się w zamierzenia stylu stworzonego przez S. W.. Jak sam twórca ujął to w książce Styl Zakopiański Zeszyt U. - Ciesielstwo wydawnictwo H. Altenberga Lwów 1886 "Stałość form i trwałość budowli opiera się na prawach, na których w ogóle materya utrzymuje się opiera się też na tych sposobach użycia praw bezwładu, któremi człowiek go pokonywa za pomocą więźby — za pomocą konstrukcyi. I ta strona materyalna, techniczna budownictwa jest też jednym z pierwiastków, z których się składa piękno architektury. Jesteśmy tak zżyci z tern, że to, co jest trwałe i stałe, jest związane z pionem, że pionowość płaszczyzn i linij jest nieodłączna od doznawania wrażeń piękna - idee i założenia stylu stworzonego przez S. W. z łatwością można odnaleźć w obiekcie willi [...]" dawniej [...]", jest ona autentycznym, prawidłowym przykładem stylu zakopiańskiego stworzonego przez S. W.. Willa [...]" dawniej "[...]" jest typowym przykładem architektury wernakularnej czyli architektury rodzimej, miejscowej, ojczystej. Architektury tradycyjnej, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa, tworzonej przez miejscowych, budowniczych i rzemieślników. Bazującej na wypracowywanych w przeszłości rozwiązaniach rzemieślniczych gdzie wybór technologii i detalu architektonicznego wiąże się z miejscowym klimatem, kulturą i uwarunkowaniami geograficznymi. Do budowy willi [...]" dawniej [...]" wykorzystano dostępne na miejscu materiały budowlane, jak kamień i drewno, co wpłynęło na technikę budowy i sposób wykończenia. Dlatego architektura wernykularna, której przykładem jest opisywana willa współtworzą lokalną tożsamość. Stanowi niejako odpowiedź na potrzeby danej grupy mieszkańców Z. odwzorowując jej sposób życia i funkcjonowania na co dzień. Budynek posiada wysokie wartości zabytkowe oraz naukowe, stanowi ważne ogniwo w toku rozwoju form architektury regionu Podhala. Jest namacalnym reprezentantem asymilacji myśli inżynieryjnej zaadoptowanej do lokalnych, rodzimych technik i technologii. Prezentowana konwencja architektoniczna jest wyróżnikiem regionu i stanowi sowitego genius loci miejsca. Wysokie wartości zabytkowe posiada krajobraz kulturowy w obrębie samej nieruchomości oraz jej najbliższego sąsiedztwa. Budynek willi mocno osadzony jest w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, w sąsiedztwie drewnianych budynków, projektowanych przez S. W. gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 19.05.2010r. znak OZNT.JH.530-13/10 uzgadniającym ustalenia MPZP "P.-A." w treści uzasadnienia wskazał, że " W/w obszar wyróżnia się wysoką wartością historyczną i wysokim stopniem zachowania historycznie ukształtowanej willowo - zagrodowej ulicy Na tym terenie znajduje się duża ilość obiektów znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków i wykazujących cechy zabytkowe. Ponadto przy ul [...] znajduje się "Willa [...]" jedna z najpiękniejszych willi Z.(...)jest szczytowym osiągnięciem Stylu Zakopiańskiego Choć oprócz oczywistego zabytkowego charakteru Willi "A. " dawniej ". ", niezmiernie ważne jest uchwycenie tego faktu przez obecnych właścicieli zabytkowego budynku willi, już w 1886 roku dosadnie ujął to sam autor stylu zakopiańskiego S. W.: "Dla powstania jednak dzieła architektury, dla zbudowania domu potrzeba, oprócz idei i chęci — możności, to jest warunków materyalnych, potrzeba ludzi, którzy by, godząc się na ideę, chcieli wcielić ją w życie Z. Zważywszy na powyższe przedmiotowa willa jest budynkiem zachowującym cechy zabytkowe, posiada bezsprzecznie bardzo wysokie wartości historyczne, naukowe oraz artystyczne i należy pozostawić go w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z.. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2024 r. WSA w Krakowie odrzucił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie już od wielu lat jednolicie przyjmuje się, że czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23 – te i inne orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA: z 6 listopada 2020 r., II OSK 3996/19; 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17)". Taki sam pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w późniejszym czasie, między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 2326/18 i sygn. II OSK 3029/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22. Rozpoznając skargę Sąd przyjął zatem, że jej przedmiotem jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. W załączniku nr 1 do zarządzenia nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. "Gminna ewidencja Z. miasta Z." pod nr [...] wpisana jest willa "S. " będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że określona w sentencji postanowienia czynność miała miejsce w dniu 14 lutego 2011 r. i to właśnie na tej podstawie budynek należący do skarżących uzyskał status zabytku. Jak bowiem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. (dalej GEZ) Burmistrz Miasta Zakopanego włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową willi "S. " przy ul. [...] na [...] w Z., która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje. Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane musi być przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ponieważ jednak zaskarżona czynność została dokonana 14 lutego 2011 r., należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jak wynika z odpisu z Kw [...] podstawą wpisu prawa własności skarżących była umowa sprzedaży z dnia 27 lutego 2020r. A więc co najmniej od tej daty skarżący powzięli wiadomość o zabytkowym charakterze budynku, bo trudno uznać, aby nabywając nieruchomość nie zdawali sobie sprawy z zabytkowego jego charakteru. Oznacza to, że już w dacie nabywania nieruchomości skarżący wiedzieli, że nieruchomość jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Skarżący zatem przed nabyciem własności nie mogli wnieść skutecznie wezwania do usunięcia naruszenia prawa – należy uznać, że pierwszym dniem, w którym czynność ta mogła zostać dokonana był dzień nabycia własności przedmiotowej nieruchomości tj. 27 lutego 2020 r. Od tego dnia należy w niniejszej sprawie liczyć termin 14 dni, o którym mowa w przytoczonym wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało w niniejszej sprawie złożone w dniu 7 grudnia 2023r., a więc ponad trzy i pół roku później. Jest to tak znaczny okres, że nie sposób przyjąć, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżących i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a. in fine). Oceny tej nie zmieniają również wskazywane przez skarżących rozbieżności w orzecznictwie, czy też brak jednoznacznego stanowiska Prezydenta Miasta Zakopane w zakresie odpowiedzi, na jakiej podstawie nastąpił wpis obiektu do GEZ. O udzielenie odpowiedzi w tym przedmiocie skarżący zwrócili się dopiero pismem z 6 listopada 2023r., (którego wprawdzie brak w aktach sprawy, niemniej jednak obie strony przyznały, że takie pismo zostało złożone), na które uzyskali skarżący odpowiedź pismem z 22 listopada 2023 r. (k. 27 akt sądowych). Zatem od momentu nabycia nieruchomości w lutym 2020 r. – kiedy to skarżący mieli już wiedzę o tym, że budynek jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków - do podjęcia pierwszej czynności zmierzającej choćby do wyjaśnienia podstawy prawnej ujęcia budynku w GEZ minęły trzy i pół roku, co przekracza czternastodniowy okres wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. tak znacznie, że nie jest możliwe uznanie tego przekroczenia za niezawinione, niezależnie od rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przekroczenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od w/w postanowienia skarżący zarzucili naruszenie: - art. 45 ust. 1, 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP polegające na ich niewłaściwym niezastosowaniu poprzez: 1) nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn.. P 12/18 orzekł, iż art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz 2) odmowę merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji i w konsekwencji pozbawienie Skarżących prawa do Sądu, podczas gdy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie w innych sprawach mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne oraz stanowią podstawę do wznowienia postępowania, tudzież uchylenia ostatecznej decyzji lub innego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, zaś w stanie faktycznym zaistniały okoliczności uzasadniające konieczność merytorycznego rozpoznania skargi z uwagi na potrzebę realizacji przysługującego Skarżącym prawa do Sądu; - art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wprowadza on zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść Skarżących i w konsekwencji odrzucenie wniesionej skargi, podczas gdy w świetle przywołanej zasady organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budząc w niej poczucie stabilności prawa i bezpieczeństwa prawnego, zaś ewentualne wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego; - art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. zw. z art. 166 p.p.s.a. polegający na wydaniu skarżonego orzeczenia przez Sąd I instancji w oparciu o okoliczności nieujawnione w aktach sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń, a to przyjęcia, że Skarżący już w dacie nabywania nieruchomości wiedzieli, że nieruchomość jest wpisana do GEZ, podczas gdy w aktach sprawy brak jest notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] 2020 r.; - art. 52 § 3 zd. 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, polegający na jego niewłaściwym niezastosowaniu poprzez uznanie, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi, podczas gdy okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, a w szczególności fakt, że: - w stanie faktycznym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez Skarżących w terminie 13 dni liczonych od dnia, w którym powzięli oni wiadomość o podjętej przez Organ czynności; - Kwestia terminu do wywiedzenia skargi w sprawach związanych z ujęciem nieruchomości w GEZ, stanowiąca pochodną zagadnienia charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt. 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – wbrew stanowisku przedstawionemu przez Sąd I instancji – jest w aktualnym orzecznictwie w dalszym ciągu prezentowana w sposób niejednolity, - W 2018 r. do Trybunału Konstytucyjnego zostało skierowane pytanie prawne o ocenę zgodności art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z przepisami Konstytucji RP, zaś postępowanie przed Trybunałem w tej sprawie toczyło się aż do 11 maja 2023 r. i zakończyło się orzeczeniem o niezgodności omawianej procedury z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, - Burmistrz Miasta Zakopane wydał szereg zarządzeń, które regulowały prowadzoną przez ten Organ GEZ,- których treść jak również informacje udzielane Skarżącym i ich pełnomocnikowi przez pracowników biura miejskiego konserwatora zabytków (dalej jako: MKZ) działających z upoważnienia Burmistrza Miasta Zakopane mogły wprowadzić stronę skarżącą w błąd, iż włączenie spornej nieruchomości do GEZ nastąpiło w drodze zarządzenia Burmistrza (aktu), nie zaś w drodze czynności materialno-technicznej; - treść wydanych przez Burmistrza Miasta Zakopane zarządzeń mogła wprowadzić Skarżących w błąd, iż stanowiąca ich własność nieruchomość została włączona do GEZ więcej niż jeden raz, przy czym ostatnim aktem, który mógł stanowić przyczynę ujęcia obiektu w GEZ było Zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z., - zarówno Skarżący jak i poprzedni właściciele nieruchomości nie byli informowani o podejmowanych przez Organ czynnościach i ich skutkach, jak również nie zostali pouczeni o możliwości zaskarżenia tychże czynności do sądu administracyjnego, - Organ podał Skarżącym nieprawdziwą informację, według której miał rzekomo być zobligowanym do włączenia spornej nieruchomości do GEZ z uwagi na fakt, że figurowała ona w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej jako: WEZ), prowadziły do wniosku, że Skarżący nie uchybili ustawowemu terminowi na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lub ewentualnie - w przypadku uznania, iż Skarżący temu terminowi uchybili - że błędne przekonanie Skarżących o tym, iż nie wiąże ich 14 dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa było usprawiedliwione w świetle okoliczności sprawy, a tym samym uchybienie terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa było przez Skarżących niezawinione; które to uchybienia ostatecznie doprowadziły do naruszenia: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie wniesionej skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej merytorycznego rozpoznania z uwagi na dochowanie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lub ewentualnie z uwagi brak winy Skarżących w niedochowaniu tego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest więc uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna na postanowienie z dnia 9 kwietnia 2024 r. o odrzuceniu skargi zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej podstawy są oczywiście uzasadnione. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in.: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21). W zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniu trafnie przyjęto, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje więc obligatoryjnym jej odrzuceniem przez sąd pierwszej instancji. Jak wynika z art. 52 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., sąd może rozpoznać skargę, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. W niniejszej sprawie zaistniały, w ocenie Sądu, podstawy do uznania, że wystąpiły okoliczności braku winy skarżących w uchybieniu terminu, stąd nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi. Jak wynika aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 27 lutego 2020r. dotyczącej działek na której znajduję się sporny budynek willa A. (d. S. ) – do umowy przedłożono zaświadczenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 21 lutego 2020r. o przeznaczeniu działek w miejscowym planie oraz m.in. położeniu działek w strefie ochrony konserwatorskiej dla obiektów zabytkowych. Samo takie sformułowanie nie oznacza, że od daty zawarcia w/w umowy skarżący mogli przypuszczać, że obiekt został włączony do Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej zabytku. Zatem w dacie nabywania nieruchomości skarżący nie wiedzieli, że nieruchomość jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Na ocenę tą musi mieć wpływ również wskazywane przez skarżących rozbieżności w orzecznictwie, czy też brak jednoznacznego stanowiska Prezydenta Miasta Zakopane w zakresie odpowiedzi, na jakiej podstawie nastąpił wpis obiektu do GEZ (por. postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2024r.II OSK 1499/24). Skarżący uzyskali odpowiedź od organu w piśmie z 22 listopada 2023 r. i wtedy bez zbędnej zwłoki zostało złożone przez nich w dniu 7 grudnia 2023r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżących, co oznacza uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i uchylenie postanowienia z dnia 9 kwietnia 2024 r. o odrzuceniu skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 179a p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Co zaś do merytorycznej zasadności skargi, wskazać należy, że przepis art. 3 pkt 1 ustawy pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Akt ten w § 17 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta adresowa zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru gminnego oraz określa jej wzór. Fakt, że przepis § 17 w stanie obowiązującym na dzień 14 lutego 2011 r. nie zawierał wymogu, by karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera rubrykę - historia, opis i wartości (według stanu aktualnie obowiązującego taka rubryka jest obligatoryjna) nie przesądza, że brak jakiejkolwiek informacji w aktach sprawy, świadczący o zabytkowych charakterze obiektu, który do ewidencji gminnej został przyjęty jest prawnie obojętnym. Włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19 czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby czynnie uczestniczyć. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność polegającą na włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). W tym kontekście i stosując się do wymogów wyżej przedstawionych w ocenie Sądu zasadny jest zarzut skarżących, iż czynność włączenia karty adresowej przedmiotowego obiektu - budynku willa A. (d. S. do gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. Z samej zaskarżonej czynności nie wynika, że to zabytek. Cech zabytkowych tego obiektu nie opisuje też żaden z załączonych do akt sprawy dokumentów przekazanych sądowi jako akta administracyjne, a sporządzonych przed dokonaniem zaskarżonej czynności. Organ powinien wykazać, że obiekt, którego kartę adresową włącza do gminnej ewidencji zabytków, charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter, czego nie może zastąpić opis cech świadczących o jego zabytkowym charakterze, wskazany dopiero po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez skarżących. Zatem przeprowadzony potem szczegółowy wywód, że obiekt to zabytek nie ma znaczenia w sprawie. Oceniana jest czynność materialna i co z niej wynika w momencie jej dokonania, a nie działania jakie organ później wykonał. Podobnie rzecz ma się do danych wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę. Sąd administracyjny bada sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. art. 106 § 1, 133 § 1 p.p.s.a) a nie na podstawie opisów przedstawionych w pismach procesowych, czy opisów sporządzonych po złożeniu skargi, na potrzeby toczącego się już postępowania. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się wpis od skargi - 200 zł, koszty zastępstwa adwokackiego - 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz.U.2023.1964 t.j.) oraz opłata od pełnomocnictwa dwojga skarżących – 34 zł.