II SA/Kr 39/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2009 r. nr WI.I.EM.719-2-124-09 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 29 lipca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Firmy [....] sp. z o.o. dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: remont i adaptacja na cele usługowo-handlowe istniejącego budynku Starej Strzelnicy wraz z podpiwniczeniem, budowa nowoprojektowanego budynku handlowo-usługowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi w zakresie: wbudowana stacja trafo, instalacje elektryczne, instalacje wod-kan, w zakresie przekładki wodociągu na odcinku przechodzącym przez obiekt kubaturowy oraz ogólnej wewnętrznej, instalacji co, kotłowania gazowa, instalacja tryskaczowa, instalacja wentylacji mechanicznej, instalacja oddymiania, instalacja teletechniczna, p.-poż. oraz układzie drogowym wewnętrznym w oparciu o istniejący wjazd – Etap I inwestycji pn. rewitalizacja kompleksu danej strzelnicy z adaptacją na obiekt użytkowy przy ul. Królowej Jadwigi w Krakowie na działkach nr 205/18, 204/11, 205/1, 205/6, 204/13, 205/16, 205/17 obr. 10 Krowodrza w Krakowie. Prezydent Miasta Krakowa, reprezentowany przez Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta, wniósł od tej decyzji odwołanie domagając się uznania Skarbu Państwa za stronę w tej sprawie i podnosząc, że działki nr 205/18, 204/11, 205/1, 205/6, 204/13, 205/16, 205/17 są własnością Skarbu Państwa, a organem uprawnionym do reprezentowania tego Skarbu jest Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Skarb Państwa nie został przy tym uznany za stronę w tym postępowaniu. Wskazano, że oświadczenie inwestora – użytkownika wieczystego o posiadaniu prawa do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Zgodnie bowiem z umową o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste z 16 sierpnia 1999 r. przedmiotowe działki zostały oddane na cel polegający na prowadzeniu działalności sportowej i rekreacyjnej, a pozwolenie na budowę z 29 lipca 2009 r. obejmuje remont i adaptację na cele usługowo-handlowe istniejącego budynku dawnej strzelnicy garnizonowej. Wskazano również, że ten Wydział w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę poinformował Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, że inwestor nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania tym terenem na inne cele niż wynikające z umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. To pismo stanowiło podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w decyzji z 7.11.2007 r., ale później decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Małopolskiego i pomimo braku zmiany stany prawnego i faktycznego w sprawie – Prezydent Miasta Krakowa udzielił zaskarżoną decyzją pozwolenia na budowę. Tym samym doszło do naruszenia uprawnień właściciela – Skarbu Państwa ponieważ użytkownik wieczysty złożył nieuprawnione oświadczenie o posiadania nieruchomości na cele budowlane. Po rozpoznaniu tego odwołania, Wojewoda Małopolski decyzja z dnia 19.10.2009 r., działając na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda stwierdził, że Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa nie był stroną postępowania I-instancyjnego, a Prezydent Miasta Krakowa nie przyznał przymiotu strony Wydziałowi Urzędu Miasta Krakowa. Organ odwoławczy stwierdził, że w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w ogóle Prezydent Miasta Krakowa mógł skutecznie wnieść odwołanie od decyzji przez siebie wydanej w I-instancji. Z bogatego orzecznictwa sądowego wynika, że organ samorządu terytorialnego, który wykonywał uprawnienia władcze w danej sprawie administracyjnej poprzez wydanie decyzji, miał obowiązek uwzględnienia praw danej jednostki samorządu i tym samym ta sama jednostka samorządu nie może w tym samym postępowaniu, toczącym się na kolejnym etapie (kolejnej instancji) uzyskać statusu strony. Jeżeli obowiązujące prawo powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza strukturą administracji samorządowej, to jednostka ta nie staje się strona takiego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołała określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Wojewoda Małopolski podniósł również, że na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należało zbadać zgodność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z zawartymi przez Gminę Kraków umowami użytkowania wieczystego. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana po zawarciu umów użytkowania wieczystego i zarazem wiąże ona organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tą decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono, że Wojewoda Małopolski błędnie przyjął, jakoby odwołanie wniósł organ I instancji, odwołanie wniósł Prezydent Miasta Krakowa-Starosta Grodzki reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami i tym samym zarzucono w skardze naruszenie przez organ odwoławczy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że stroną w tym postępowaniu nie może być Prezydent Miasta Krakowa-Starosta Grodzki reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 91 i 92 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że odwołanie wniósł Prezydent Miasta Krakowa jako organ I instancji. Zarzucono również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28 i 105 K.p.a. poprzez przyjęcie braku przymiotu strony wobec Prezydenta Miasta Krakowa-Starosty Grodzkiego działającego w oparciu o Urząd Miasta Krakowa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie dokonano rozróżnienia organu gminy od organu administracyjnego, który wykonuje dodatkowo zadania rządowe, w tym reprezentuje Skarb Państwa. Ponieważ zaskarżona decyzja wywołuje bezpośredni skutek w odniesieniu do uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa co do działek oddanych w użytkowanie wieczyste spółce [....] sp. z o.o., stąd Prezydent Miasta Krakowa – Starosta Grodzki działając na podstawie art. 11 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami posiadał interes prawny we wniesieniu odwołania. Starosta, prezydent miasta na prawach powiatu, nie jest organem Skarbu Państwa, ale reprezentuje ten Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami i w tym zakresie powinien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa. Tym samym błędnie przyjęto, że odwołanie wniósł Prezydent Miasta Krakowa jako organ gminy. Prezydent Miasta Krakowa mógł działać w podwójnej roli w tej sprawie. Ewentualna okoliczność błędnego wyartykułowania strony wnoszącej odwołanie (Wydział Skarbu Miasta) nie pozbawiania obowiązku Wojewody co do zbadania, kto w istocie wniósł dane odwołanie. Tym samym umorzenie postępowania jest wadliwe. Sam zaś art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być interpretowany szeroko, pozwalając staroście jako przedstawicielowi ustawowemu Skarbu Państwa do podejmowania wszelkich czynności związanych z zagospodarowaniem nieruchomości Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł ,o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na początku należy wskazać na częściowo błędne oznaczenie strony skarżącej. Skargę wniósł bowiem Skarb Państwa (i w tym zakresie jest to prawidłowe oznaczenie), reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa-Starostę Grodzkiego. W ustroju samorządu terytorialnego nie ma instytucji starosty grodzkiego, tak jak i instytucji starosty ziemskiego. Funkcję reprezentowania Skarbu Państwa w mieście na prawach powiatu co do zasady wykonuje prezydent miasta na prawach powiatu. Sugerowanie, jakoby w jakichkolwiek relacjach istniała instytucja starosty grodzkiego oznaczałaby, że jest i powiat grodzki. Ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o samorządzie powiatowym, ani jakakolwiek inna ustawa nie wprowadziły w Polsce powiatów grodzkich. W miastach na prawach powiatu nie ma powiatu jako odrębnej jednostki zasadniczego podziału kraju i w konsekwencji do tego nie ma organów ustrojowych samorządu powiatowego. Istnieje zaś odrębna administracja powiatowa podporządkowana organom gminy, a kompetencje starosty i zarządu powiatu wykonuje prezydent miasta na prawach powiatu; kompetencje zaś rady powiatu wykonuje rada miasta. Tym samym nie ma żadnych podstaw, aby Prezydentowi Miasta Krakowa przypisywać nieznaną w ustroju samorządu terytorialnego funkcję "starosty grodzkiego". W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Istotą zarzutów w tej sprawie jest kwestia, czy właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste może skutecznie wnieść odwołanie od decyzji I-instancyjnej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a więc czy służy mu status strony w takim postępowaniu, jeżeli dodatkowo ten sam organ wydał w I-instancji decyzję. Nie ulega wątpliwości, że właścicielem terenu na którym ma być realizowana inwestycja jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa. Nie ulega również wątpliwości, że inwestor jest użytkownikiem wieczystym tego terenu. Przepisami prawa materialnego, w oparciu o które w tej sprawie należy dokonywać ustaleń, czy dany podmiot posiada status strony, są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 28 ust. 2 stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest inwestor posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego to prawa definicja ustawowa została zamieszczona w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz ewentualnie jeszcze inne podmioty, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest tożsame z prawem do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 K.c., przysługującym właścicielowi rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1987 r., sygn. akt IV SA 381/87, opub. w ONSA 1988, z. 1, poz. 7). W przypadku Prawa budowlanego ustalenie, czy dany podmiot jest stroną, nie zawsze wynika tylko z prawa własności nieruchomości, ale również z szeregu innych tytułów, które mieszczą się pod pojęciem "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Jeżeli więc inwestorem będzie właściciel nieruchomości, na której ma być wzniesiony obiekt budowlany, wówczas stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, będzie właściciel tej nieruchomości jako podmiot posiadający jednocześnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w sytuacji, kiedy kto inny jest właścicielem nieruchomości, a kto inny posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające np. z tytułu zawartej umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, to stroną tego postępowania będzie użytkownik wieczysty, a nie właściciel nieruchomości. Użytkownik wieczysty w granicach określonych w art. 233 K.c. może korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu. W związku z powyższym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie ma miejsca na jednoczesne występowanie w charakterze strony w tym postępowaniu właściciela nieruchomości i inwestora, którego uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa użytkowania wieczystego. Takie stanowisko zajęto już w orzecznictwie sądowym (Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 857/05, opub. w LEX nr 188793) i Sąd w tym składzie pogląd ten aprobuje. Tym samym skoro Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa nie mógł występować jako strona w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie i tym samym nie było przeszkód do prowadzenia przez ten organ postępowania administracyjnego. Należy również dodać, że to ustawodawca przesądził o tym, że interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę ma przed wszystkim innymi inwestor legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do kompetencji zaś organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę należy sprawdzenie, czy składający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobna sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby Gmina Miasto Kraków byłaby właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i również wówczas Gminie tej nie przysługiwałby status strony w tym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 2395/99). Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa może, jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, domagać się np. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ale na podstawie odrębnych przepisów prawa. Jeżeli Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości dostrzega w postępowaniu użytkownika wieczystego wykorzystywanie tego prawa w sposób oczywiście sprzeczny z treścią umowy (inne przeznaczenie obiektów), to Prezydent Miasta, jako organ reprezentujący Skarb Państwa, powinien podjąć kroki zmierzające do rozwiązania umowy, zgodnie z art. 240 K.c. Nie może jednak swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi. Dopóki więc nie została rozwiązana umowa użytkowania wieczystego, Skarb Państwa w ogóle nie może być uznany za stronę. Sąd nie odrzucił jednak skargi Skarbu Państwa, ponieważ niewątpliwie ta strona miała interes w zaskarżeniu decyzji Wojewody Małopolskiego umarzającego postępowanie odwoławcze z tego powodu, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną. Tym samym Sąd był zobowiązany do zbadania, czy słusznie Wojewoda Małopolski uznał brak legitymacji po stronie Skarbu Państwa w tej sprawie. Podniesiony argument, jakoby Skarb państwa reprezentował nie tyle Prezydent Miasta Krakowa, ale dyrektor wydziału zajmującego się "sprawami" Skarbu Państwa nie ma żadnego znaczenia, ponieważ dyrektor takiego wydziału podejmuje wszystkie czynności tylko i wyłącznie z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa i tak podjęte czynności należy wprost "przypisywać" właśnie Prezydentowi Miasta Krakowa. Upoważnienie to stanowi postać tzw. dekoncentracji wewnętrznej, ułatwiającej wykonywanie zadań. Ponadto należy wskazać, że ponieważ w tej sprawie Skarbowi Państwa nie przysługiwał status strony, organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, a argumentacja zawarta w tej decyzji również zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek dotyczy ona odrębnej kwestii dopuszczalności występowania danej jednostki samorządu w postępowaniu administracyjnym w przypadku, gdy organ tej jednostki wydał w sprawie decyzję. Sąd w tej sprawie podtrzymuje pogląd prezentowany w nowszym orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał decyzję w określonej sprawie w pierwszej instancji, nie może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na wydaną decyzję, nie ma też kompetencji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego, jest powszechnie akceptowany (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA nr 4/1990, poz. 7; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1625/94, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, Lex nr 171164; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07; z 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04, Lex nr 236287; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 818/05, Lex nr 274863; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07, Lex nr 453873; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1755/07; z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). Nie ma przy tym znaczenia, czy prezydent miasta na prawach powiatu wnosząc odwołanie reprezentuje daną gminę, której jest organem wykonawczym, czy też Skarb Państwa, którego jest reprezentantem ex lege. Tak gmina, jak i Skarb Państwa są odrębnymi osobami prawnymi, które reprezentują w takim przypadku ten sam podmiot (organ w stosunku do gminy i reprezentant ex lege wobec Skarbu Państwa). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90) wydanego na gruncie wcześniejszych przepisów stwierdził, że pojęcie strony definiują art. 28 i art. 29 K.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Dalej Sąd ten wskazał, że rozstrzygając sprawę taki organ wydaje decyzję zgodną z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje stroną postępowania w stosunkach uzależnionych od treści decyzji, a w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego i jednocześnie reprezentant Skarbu Państwa wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania interesu prawnego danej gminy bądź Skarbu Państwa, rozumianego jako interesy odrębnych osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ samorządu terytorialnego następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia przyznanej sfery dominium i to niezależnie od zakresu tego dominium, które może obejmować uprawnienia Skarbu Państwa. Tak jak jednostka samorządu terytorialnego tak również i Skarb Państwa może podlegać regulacji wyłączającej go z postępowania administracyjnego. Wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych czy to jednostek tego samorządu czy też reprezentowanego Skarbu Państwa w relacjach z administrowanymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala