II SA/Kr 439/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S.D. i J.D. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 stycznia 2014 r. znak: [....] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 23 stycznia 2014r. Nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), po rozpatrzeniu odwołania S. D. i J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 4 lipca 2012 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł, że nakazane decyzją organu pierwszej instancji roboty budowlane należy wykonać w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na W. S. - inwestora robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w K. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegających na rozprowadzenia nowej instalacji ogrzewania nadmuchowego i wentylacji wraz z zamontowaniem nagrzewnicy gazowej w pomieszczeniach piwnic i parteru w przedmiotowym budynku - obowiązek doszczelnienia i obmurowanie wszystkich przewodów wentylacyjnych i uzupełnienie kratek wentylacyjnych w pomieszczeniach w terminie do 30 września 2012 r., w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że przed PINB w K. - Powiat [...] toczyło się postępowanie zainicjowane pismem S. i J. D. z dnia 21 czerwca 2010 r. w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. Z. w K.. W dniu 14 września 2010 r., po uprzednim zawiadomieniu stron, PINB w K. - Powiat [...] przeprowadził kontrolę w przedmiotowym budynku w obecności W. S., S. D. i J. D.. W trakcie kontroli ustalono, że inwestorem spornych robót budowlanych był W. S. i wykonywał je bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Roboty objęły demontaż starej instalacji centralnego ogrzewania z piecem gazowym i piecem węglowym usytuowanym w piwnicy, oraz rozprowadzenie nowej instalację ogrzewania nadmuchowego i wentylacji wraz z zamontowaniem nagrzewnicy gazowej firmy [...], wykonanie otworów w stropach w pomieszczeniach kuchni, przedpokoju i pokojach, wykonanie otworów w zewnętrznej ścianie budynku od strony wschodniej w pomieszczeniu piwnicznym, w celu doprowadzenia świeżego powietrza. Przedmiotowa instalacja rozprowadzona jest w czterech pomieszczeniach piwnicznych. Zawiadomieniem z dnia 8 października 2010 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania. Postanowieniem z tego samego dnia PINB w K. - Powiat [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich robót budowlanych części piwnic i parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Z. w K. z opisem wszystkich wykonanych robót i ich zinwentaryzowaniem, oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, ich zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną wraz z określeniem ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ekspertyza techniczna winna wskazywać rodzaj, zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z przepisami i zapewniającego jego bezpieczne użytkowanie. Żądane dokumenty wpłynęły w dniu 12 listopada 2010r. W dniu 7 października 2010 r. PINB w K. - Powiat [...] wydał decyzję Nr [...], znak [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nałożył na W. S., inwestora przedmiotowych robót budowlanych, wykonywanych w budynku mieszkalnym przy ul. Z. w K., w zakresie rozprowadzenia nowej instalacji ogrzewania nadmuchowego w wentylacji wraz z zamontowaniem nagrzewnicy gazowej w pomieszczeniach piwnic i parteru w przedmiotowym budynku, obowiązek doszczelnienia i obmurowanie wszystkich przewodów wentylacyjnych oraz uzupełnienie kratek wentylacyjnych w pomieszczeniach - zgodnie z przedłożoną ekspertyzą techniczną, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych bez do stanu zgodnego z prawem poprzez. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 stycznia 2012r. Nr [...], znak [...] z uwagi na uchybienia względem art. 7, 10, 77 k.p.a. . W dniu 4 lipca 2012 r. PINB w K. - Powiat [...] wydał wskazana na wstępie decyzję Nr [...], znak [...], od której odwołanie złożyli S. i J. D.. Na wezwanie organu drugiej instancji, W. S. w dniu 31 października 2013r. uzupełnił ekspertyzę techniczną. Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem sprawy, której granice wyznaczone zostały zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest weryfikacja zasadności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanej instalacji ogrzewania nadmuchowego i wentylacji w pomieszczeniach piwnicy i parteru budynku mieszkalnego przy ul. Z. w K.. Przyjęty tryb postępowania przez organ pierwszej instancji są prawidłowe, jako właściwe dla sankcjonowania stwierdzonego przypadku samowolnych robót budowlanych. W. S. bez zgody właściwego organu wykonał w budynku roboty budowlane polegające na montażu nowej instalacji grzewczej i wentylacyjnej, wbrew regulacji z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wymienione w wyliczeniu zawartym w art. 29-31 tej ustawy, a zatem wymagały uprzedniego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Roboty takie winny być prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W stosunku do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył następnie treść art. 50 ust. 1, ust. 2 oraz art. 51 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że ten ostatni przepis przewiduje trzy wykluczające się warianty prowadzenia postępowania naprawczego. Wydanie decyzji opartej na jednej z wyżej wymoienionych przesłanek winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego organ nadzoru, budowlanego zgromadzi nr dowodowy pozwalający na jednoznaczne przyjęcie, czy wykonane roboty naruszaj ą przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie samowolnie zrealizowane roboty budowlane zostały ocenione przez PINB w K. – Powiat [...] na podstawie analizy zalegającej w aktach sprawy oceny wykonanych robót, opracowanej w listopadzie 2011 r. autorstwa H. K., posiadającego uprawnienia do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie instalacji sanitarnych, a także sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów instalacji sanitarnych. Autor opracowania stwierdził, że: "wszystkie przewody wentylacyjne nawiewne które przechodzą z piwnic na parter budynku o średnicy 160 mm przeprowadzone są przez wykorzystanie istniejących otworów po byłej instalacji C. O. budynku - otwory należy uszczelnić. Przewód czerpni świeżego powietrza o wym. 400x200 mm poprowadzony jest przez wykuty pod oknem otwór o wym. j.w. Przewód podmieszania o wym. 400x200 mm z pralni do korytarza na parterze prowadzony jest przez wykuty w stropie otwór o wym. j.w. - należy uszczelnić otwór. Przewód nawiewny o średnicy 315 mm pomiędzy garażem a kotłownią prowadzony w miejscu po rurach C.O. należy dokładnie obmurować. (...) Wszystkie przewody wymienione we wnioskach należy dokładnie obmurować. Uzupełnić kratki wentylacyjne w pomieszczeniach (...) Wykonana instalacja ogrzewania i wentylacji spełnia wymogi techniczne i nadaje się do użytkowania. Wszelkie prace budowlane jak przebicia, zawieszenia przewodów wentylacyjnych i konstrukcje pod przewody oraz urządzenia nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku. Należy uzupełnić brakujące kratki wentylacyjne w pomieszczeniach. " Z uwagi na fakt, że H. K. nie posiada uprawnień w specjalności konstrukcyjno –budowlanej, organ odwoławczy wezwał W. S. do uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy w zakresie wpływu wykonanych robót na elementy konstrukcyjne i statykę budynku przez osobę o takich uprawnieniach. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor przedłożył żądane opracowanie. P. S., posiadający posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej, potwierdził w nim ustalenia zawarte w ekspertyzie opracowanej przez H. K. oraz wskazał, że wszelkie prace budowlane, jak przebicia, zawieszenia przewodów wentylacyjnych i konstrukcje pod przewody oraz urządzenia nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku. Organ drugiej instancji uznał zatem za udowodnione, że zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie mają wpływu na statykę budynku, ale w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest dokonanie konkretnych prac, szczegółowo określonych w złożonej ekspertyzie autorstwa H. K. poprzez doszczelnienie i obmurowanie wszystkich przewodów wentylacyjnych, tj. przewodów wentylacyjnych nawiewnych przechodzących z piwnic na parter budynku, przewodu z pralni do korytarza na parterze i przewodu nawiewnego pomiędzy garażem a kotłownią wraz z uzupełnieniem brakujących kratek wentylacyjnych w wyżej wymienionych pomieszczeniach. Prawidłowe było zatem zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących braku posiadania przez W. S. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je za nieuzasadnione. W. S. jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości zlokalizowanej przy ul. Z. w K., zatem nie można uznać, iż legitymował się on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie ocenia się bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się takim prawem jest niezbędne przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast warunkować udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z powyższą decyzją nie zgodzili się S. D. i J. D., wniesli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji i nakazania W. S. przywrócenia budynku do stanu pierwotnego w ten sposób, aby zapobiec katastrofie budowlanej. W uzasadnieniu powyższego skarżący podnosili , że w listopadzie 2009r. inwestor W. S. dokonał w piwnicach i na parterze budynku przy ul. Z. w K. bezprawnej zmiany istniejącej instalacji wodnej centralnego ogrzewania na nadmuchową, naruszając przy tym konstrukcję budynku. Przeróbek dokonał na własną rękę, bez wiedzy i zgody skarżących oraz bez zgody Wydziału Architektury UMK, a nawet nie posiadał jakichkolwiek planów i nie mając ku temu żadnych uprawnień. Skarżący w trosce o własne bezpieczeństwo i mienie wystąpili o pomoc do PINB w K. - Powiat [...]. Zwrócili uwagę, że podczas wykonywania instalacji nadmuchowej naruszono strukturę budynku - inwestor wykuł otwory w ścianach głównych, stropie, kominie budynku naruszając jego konstrukcją. Organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny wykonanych prac budowlanych i nie tylko nie nakazał demontażu instalacji grzewczej, ale zalecił dokończenie prac przez wykonanie kosmetyki istniejących instalacji (uszczelnienie i obmurowanie przewodów i kratek wentylacyjnych). Tymczasem, zdaniem skarżących, z uwagi na naruszenie konstrukcji budynku należało nakazać demontaż istniejącej instalacji i odpowiednio wzmocnić konstrukcję budynku. Decyzję wydano opierając się jedynie na wnioskach wynikających z ekspertyz przedłożonych przez inwestora i wykonanych na jego zlecenie i koszt. Nie budzą one zaufania, są nierzetelne. Odnosząc się do ekspertyz H. K. skarżący podnieśli, że największe zagrożenie dla zdrowia i życia stanowi naruszenie konstrukcji komina. H. K. wskazał, że "Nadmuch świeżego ogrzanego powietrza do pomieszczeń parteru rozprowadzony jest kanałami wentylacyjnymi (...). Od nagrzewnicy gazowej do garażu poprzez ścianę grubości 30cm kanałem o wymiarach 400x400mm." W ekspertyzach nie dostrzeżono, że ta "ściana" jest komin grubości 40cm i szerokości 210cm o siedmiu szufladach. Ta część komina została dobudowana podczas nadbudowy budynku w roku 1975 na potrzeby nadbudowanego lokalu skarżących i stanowi osobną konstrukcję. Dobudowa komina odbyła się poprzez wybudowanie fundamentów o głębokości 1 metra poniżej poziomu gruntu pod nowo budowany komin. Na takich fundamentach został dobudowany komin o czterech szufladach (dostawiony do istniejącego już starego komina z 3 szufladami). Podczas montowania przewodów wentylacyjnych spornego ogrzewania przekuto cały komin skarżących na wylot, a nadto przekuto znaczną część starego komina wybijając w nim otwór o szerokości 130 cm i wysokości 60cm. Powstała w ten sposób wyrwa w kominie, która groziła zawaleniem komina i budynku. Dopiero po kilku miesiącach, w nocy przed mającą się odbyć kontrolą została ona częściowo zamurowana i zamaskowana. Nie zmienia to jednak faktu, że dokonując takiej dewastacji naruszono litą strukturę komina i wykonane zaprawki budowlane nie gwarantują stabilności komina (przechodzi przez nie ww. kanał wentylacyjny ogrzewania- tzn., że cały ciężar komina skarżących wysokości 11m został pozbawiony podparcia na szerokości 80cm x 40cm grubości i 60cm wysokości). Ponadto trzy z czterech szuflad kominowych lokalu skarżących zostały zlikwidowane, gdyż istniejąca instalacja (nagrzewnica - piec c.o.) uniemożliwia czyszczenie przewodów kominowych. Skarżącym pozostał jedynie jeden przewód, ale i on jest niedrożny- został zamurowany. W ten sposób pozbawiono skarżących wentylacji mieszkania. Naruszenie konstrukcji budynku przez prace budowlane w piwnicach, parterze i kominie przy narażeniu na ciągłe wstrząsy i drgania wywoływane przez przejeżdżające ul. Z. pojazdy stwarza realne zagrożenie katastrofą budowlaną. Dalej skarżący podnieśli, że w pralni pod oknem wykuto otwór na zewnątrz budynku o wymiarach szer. 500mm i wysokości 250mm - bez żadnego wzmocnienia, co spowodowało pęknięcie ścian zewnętrznych na tym odcinku. W pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy uszkodzono nadproże okna na znacznej długości- wykuto wnękę okna celem założenia przewodu nadmuchowego do pokoju na paterze. Przekuto ścianę nośną w piwnicy skarżących (garaż-kotłownia) wybijając otwór o średnicy 50-60cm, co obniża wytrzymałość budynku. Rura ta przechodzi nad piecem gazowym centralnego ogrzewania skarżących, uniemożliwiając założenie przewodu odprowadzającego spaliny i w ten sposób uniemożliwiono jego eksploatację. Odgałęzienie tej rury uniemożliwia otwarcie okna w piwnicy, gdyż sięga do połowy jego szerokości. S. D. oraz J. D. zarzucali również, że nie jest prawdą, jakoby do montażu nowej instalacji wykorzystano otwory po starym c.o. Przewody ogrzewania nadmuchowego posiadają przynajmniej 4-5-krotnie większą średnicę niż rury instalacji wodnej poprzedniego c.o. Organy nadzoru budowlanego bezkrytycznie przyjęły przedłożone ekspertyzy, opłacone przez inwestora. W ekspertyzach tych brak jakichkolwiek obliczeń. Zajęto się jedynie kosmetyką wykonanych prac i sprawami prawnymi zmierzającymi do usankcjonowania samowoli budowlanej inwestora. W. S., nie będący właścicielem i nie posiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością przy ul. Z., dokonał samowoli budowlanej bez wymaganych pozwoleń wymiany instalacji grzewczej, naruszając przy rym konstrukcję budynku. Nie miał przy tym zgody skarżących, jako większościowych właścicieli działki nr [...], właścicieli lokalu zlokalizowanego na piętrze budynku wraz z współwłasnością murów zewnętrznych i konstrukcyjnych i piwnic oraz jako współwłaścicieli (1/3 udziałów) lokalu na parterze. Nie mógł więc uzyskać bez zgody skarżących pozwolenia na taką inwestycję i dlatego jest ona nielegalna. Działania W. S. wywołały już wymierne negatywne skutki w postaci kilkakrotnej awarii instalacji wodnej w zimie, co spowodowało pęknięcie rur w ścianach budynku i uszkodzenie pieca c.o. oraz konieczność jego wymiany. Z uwagi na fakt, że inwestycja została wykonana bez wymaganych zezwoleń, przez osobę nie posiadającą prawa do dysponowania nieruchomością i w dodatku zagraża zdrowiu i życiu, bezpieczeństwu mienia oraz dodatkowo była powodem kilku awarii i prawdopodobniej będzie przyczyną dalszych, zdaniem skarżących należy nakazać jej rozbiórkę i przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego. W piśmie z dnia 12 maja 2014r. S. D. i J. D. wnieśli dodatkowo o nakazanie inwestorowi usunięcia zamontowanego ogrzewania nadmuchowego. Podnieśli, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie chce ustosunkować się do zarzutu o ingerencję w konstrukcję komina, tym bardziej, że w ekspertyzach ta kwestia w ogóle nie była analizowana. Zdaniem skarżących, organy nadzoru budowlanego winny dokonać powtórnych oględzin. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W ten sam sposób do skargi ustosunkował się uczestnik W. S. w piśmie z dnia 21 maja 2014r. Uczestnik W. S. wnosił o oddalenie skargi uznając podnoszone w niej zarzuty za bezzasadne w świetle sporządzonych ekspertyz oraz faktu sprawnego funkcjonowania w sezonach grzewczych. Ponadto akcentował, że natychmiastowe wykonanie nowego ogrzewania było koniecznością, nastąpiło zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, szkody jakie mogły powstać w związku z zamarznięciem rur w łazience są następstwem pozostawienia przez skarżącą otwartego okna w pomieszczeni zimą, zaś to skarżący sami nie respektują prawa i winni wykazać np. legalność odprowadzania wód na sąsiednią działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 k.p.a. § 1 zd. 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zd. 2. tegoż przepisu podaje przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosownie do art. 84 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Powołany biegły winien legitymować się wiadomościami specjalnymi z dziedziny, do której należą okoliczności wymagające posłużenia się jego opinią. W przeciwnym bowiem razie dowód z opinii biegłego nie mógłby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Ponadto, opinia lub opinie biegłego powinny dawać podstawę do ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, których stwierdzenie wymaga wiedzy fachowej, nie zaś ograniczać się li tylko do wyartykułowania określonych wniosków. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Zgodnie z tymi regułami organ administracji publicznej winien ocenić cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Takiej ocenie podlega również opinia biegłego. Stanowi ona jeden z elementów materiału dowodowego, który ma dawać organowi podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych. Jednakże – na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 14 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1220/07, Lex Omega nr 494244 i z 1 lutego 2007 r., II OSK 1445/06, Lex Omega nr 344617, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 316/10, Lex Omega nr 668553), organ nie może ograniczać się do powołania się na konkluzję opinii biegłego, lecz ma obowiązek zweryfikować poprawność opinii, jej kompletność, prawidłowość rozumowania biegłego, oceniając wartość dowodową takiej opinii zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 80 k.p.a. Opinia biegłego podlega zatem ocenie tak jak każdy inny dowód, w szczególności zaś organ – zanim oprze ustalenia faktyczne na wnioskach, do których doszedł biegły – ma obowiązek ocenić ten dowód przez pryzmat wskazań wiedzy, logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Bezkrytyczne oparcie ustaleń faktycznych na opinii biegłego, która powinna budzić i budzi zastrzeżenia pod względem rzetelności i prawidłowości, stanowi naruszenie zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują zastosowanie przed organem odwoławczym na mocy art. 140 k.p.a. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że stosownie do ogólnej zasady, wyrażonej w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła konkretne zarzuty odnoszące się do faktów bądź ich konsekwencji prawnych. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak NSA w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Analiza akt sprawy i zebranego w nich materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego nie uczyniły zadość wymogom, wynikającym z powołanych wyżej przepisów. W szczególności, nie wyjaśniły one wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto nie poddały opinii biegłych właściwej ocenie, przyjmując za podstawę ustaleń faktycznych ogólnikowe ekspertyzy. Twierdzenia i zarzuty S. D. oraz J. D. nie zostały przez organy nadzoru budowlanego przeanalizowane, nie odniesiono się do nich należycie w uzasadnieniach decyzji. Podkreślić należy, że skarżący, składając do PINB w K. – Powiat [...] podanie o dokonanie czynności (pismo z dnia 21 czerwca 2010r., k. 1 akt organu pierwszej instancji), informowali o wykuciu przez inwestora otworów w ścianach głównych, stropie i kominie budynku, wskutek czego naruszono jego konstrukcję. W ocenie Sądu żadna z dwóch prywatnych opinii biegłych, znajdujących się w aktach sprawy, nie pozwalała na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie tak zakreślonego przedmiotu postępowania oraz na zweryfikowanie, czy twierdzenia wnioskodawców (skarżących) są zgodne z prawdą. Pierwsza opinia biegłego została sporządzona w listopadzie 2010r. przez mgr inż. H. K. (k. 36 – 47 oraz 49- 61 akt organu pierwszej instancji). Jak wynika z formalnoprawnych dokumentów dołączonych do tej opinii, biegły H. K. posiada przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót, ale w specjalności instalacyjno-inżynierskiej i w zakresie instalacji sanitarnych (decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego, k. 45 i k. 59 akt organu pierwszej instancji). O ile zatem biegły posiada wiadomości specjalne, mogące być przydatne przy ustalaniu zgodności z prawem samej instalacji, o tyle powyższe dokumenty nie potwierdzają, aby posiadał takie wiadomości z zakresu konstrukcji budynków. Sama opinia tego biegłego ogranicza się zresztą wyłącznie do "orzeczenia technicznego – ekspertyzy budowlanej dotyczącego wymiany wodnego centralnego ogrzewania zasilanego z pieca węglowego na instalację ogrzewania nadmuchowego zasilanego z nagrzewnicy węglowej". Zatem w zakresie kwestii wpływu wykonanych robót budowlanych na konstrukcję budynku opinia biegłego H. K. jest całkowicie nieprzydatna i nie pozwala na ustalenie stanu faktycznego. Problem ten został dostrzeżony na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 8 października 2013 r. (k. 22 akt organu drugiej instancji) wezwał inwestora do uzupełnienia ekspertyzy technicznej w zakresie dotyczącym określenia przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno – budowlanej wpływu wykonanych robót budowlanych na elementy konstrukcyjne i statykę budynku. W. S. przedłożył ekspertyzę techniczną, sporządzoną w październiku 2013 r. przez mgr inż. P. S. (k. 24 – 31 akt organu drugiej instancji). W wypadku tego biegłego dokumenty formalne dowodzą, że posiada on uprawnienia specjalności konstrukcyjno – inżynierskiej (uprawnienia budowlane – k. 29 akt organu drugiej instancji) i dysponuje niezbędną wiedzą specjalną umożliwiającą ocenę wpływu spornych robót budowlanych na konstrukcję budynku. Bliższa analiza opinii biegłego P. S. pozwala stwierdzić, że w znacznej mierze (zwłaszcza w części "Opis zamontowanej instalacji ogrzewania nadmuchowego") jest ona zbieżna z wcześniejszą opinią H. K.. Dodatkowo biegły stwierdził zgodność wykonanej instalacji ogrzewania i wentylacji z projektem i zgodność prac budowlanych z przepisami. Wskazał, że wykonana instalacja ogrzewania i wentylacji spełnia wymogi techniczne i nadaje się do użytkowania, a wszelkie prace budowlane jak przebicia, zawieszenia przewodów wentylacyjnych i konstrukcje pod przewody oraz urządzenia nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku. Należy zwrócić uwagę, że opinia P. S. nie zawiera żadnego szerszego opisu, a także omówienia wykonanych prac budowlanych, ani też bliższych wyjaśnień oraz wyliczeń ujawniających, w jaki sposób biegły doszedł do takich konkluzji. Stwierdzenie o braku wpływu przeprowadzonych prac na konstrukcję i statykę budynku nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Pozbawia to w istocie organ nadzoru budowlanego (a w konsekwencji również Sąd) możliwości oceny rzetelności i kompletności tak sporządzonej opinii, co więcej – sprawia wrażenie, że stwierdzenia biegłego są gołosłowne i niczym nie poparte. Skarżący nie mieli możliwości uczestniczenia w czynnościach obu biegłych, którzy sporządzili prywatne opinie po zapoznaniu się ze stanem spornego obiektu. Odbyło się to poza postępowaniem administracyjnym, bez powiadomienia stron, stąd też S. D. i J. D. mogli zapoznać się ze spostrzeżeniami biegłych dopiero po zaznajomieniu się z aktami sprawy. Po zapoznaniu się z drugą opinią biegłego skarżący zgłosili w piśmie z dnia 2 grudnia 2013r. liczne zastrzeżenia do niej. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych uwag w uzasadnieniu decyzji, nie wezwał również biegłego, by ten się do nich ustosunkował. Zarówno w skardze, jak i na rozprawie przed Sądem w dniu 6 czerwca 2014r. skarżący podnieśli dodatkowo, że w dokumentach wadliwie określono komin, jako ścianę o grubości 30 cm. Rzeczywiście, w obu prywatnych opiniach biegłych znajduje się identyczne sformułowanie "Od nagrzewnicy gazowej do garażu poprzez ścianę o gr. 30 cm.". Kwestia przebicia komina jest w sprawie zagadnieniem bardzo istotnym, ponieważ ewentualne naruszenie jego konstrukcji w wyniku spornych robót budowlanych ma znaczenie dla statyki samego komina oraz całego obiektu budowlanego. Biegły potraktował ten problem zdawkowo, nie dostrzegając, że "ściana" jest w istocie kominem. Na podstawie opinii znajdujących się w aktach sprawy, nie sposób ustalić, jaki wpływ na statykę komina ma wprowadzenie kanału wentylacyjnego – żaden z biegłych nie zajął się w ogóle tym zagadnieniem. Tymczasem skarżący podnoszą, że w wyniku przeprowadzonych prac komin w istocie został niemalże przecięty na szerokości 1,6 m. Następnie na połowie tej szerokości został zamurowany. Nadal jednak na odcinku 80 cm konstrukcja komina jest przerwana – jak wskazują skarżący, właśnie tamtędy przeprowadzony został kanał nadmuchowy (k. 65 akt organu drugiej instancji). Opinie obu biegłych nie są dokładne w takim stopniu, aby na ich podstawie dało się odnieść do tych zastrzeżeń skarżących i je zweryfikować. Żaden z biegłych nie zbadał konstrukcji komina, nie poczynił ustaleń, czy została ona naruszona, a organy nadzoru budowlanego zaakceptowały tak sporządzone opinie mimo tego, iż skarżący już w podaniu, inicjującym postępowanie, wyraźnie wskazywali na wykucie przez W. S. otworów m. in. w kominie. Problem ten był zatem sygnalizowany od początku postępowania ( w pierwszym piśmie). Skarżący podnosili również inne okoliczności, w tym powstanie pęknięć wskutek wykonanych robót. Opinie biegłych nie dawały podstaw do poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Biorąc pod uwagę, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły również oględzin spornego obiektu, ani nie zgromadziły innych dowodów (np. przesłuchanie stron postępowania) należy stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające było obarczone poważnymi wadami. Uznanie obu prywatnych, ogólnikowych opinii biegłych za dowody wiarygodne stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tymczasem dowody te są całkowicie nieprzydatne dla ustalenia kwestii istotnych w niniejszej sprawie. Innego materiału dowodowego odnośnie stanu technicznego obiektu, wpływu spornych robót na statykę i konstrukcję budynku organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły, a zatem nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – również art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis – w zw. z art. 11 k.p.a. – został naruszony również poprzez brak odniesienia się do twierdzeń i zarzutów skarżących. Zakres wymienionych uchybień pozwala stwierdzić, że miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd był zatem obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, wydaną w tak przeprowadzonym postępowaniu. Znaczna część zarzutów skargi okazała się zasadna. S. D. i J. D. podnosili również, że W. S. nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania tą nieruchomością. W odniesieniu do tego zagadnienia stwierdzić należy, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia w przedmiotowym postępowaniu, na co trafnie zwrócono uwagę w wydanych aktualnie w sprawie decyzjach. Nie było przedmiotem sporu pomiędzy stronami a organami nadzoru budowlanego, że trybem właściwym dla załatwienia sprawy jest tryb przewidziany w art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Również w ocenie Sądu ten właśnie tryb postępowania należało zastosować. W odróżnieniu od postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, gdzie obowiązkiem inwestora jest przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sprawach, prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego brak jest podstaw do żądania przedłożenia takiego dokumentu. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia tego, czy inwestor bez zgody skarżących mógł (w normalnym trybie przed organami administracji architektoniczno – budowlanej) uzyskać pozwolenie na realizację inwestycji z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma zatem znaczenia na etapie legalizacji inwestycji w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Rozpatrując sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego winien zgromadzić materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności istotnych dla sprawy. W szczególności powinien pozyskać rzetelną, kompletną opinię biegłego. Zgromadzony materiał – również ten, powstały z udziałem biegłego – winien zostać oceniony zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W punkcie II. sentencji wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, co nastąpiło na podstawie art. 152 p.p.s.a. Skarżący pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie nie złożyli wniosku o zasądzenia na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania po myśli art. 199 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.