II SA/Kr 483/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg "C" Sp. z o.o. w M., J. B. i A. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 6 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "C" Sp. z o.o. w M. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. B. i A. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r. [...] Starosta [...] w pkt 1 zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku J. B. i A. S. w sprawie o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako część działek nr [...] i nr [...], położonej w M. gm. [...], obj. Księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umów sprzedaży: - umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym nr Rep. A[...] w dniu 7 grudnia 2005 r. pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą [...] - umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym nr Rep A [...] w dniu 5 września 2007 r. pomiędzy Gminą [...] a Spółką "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., w pkt 2 jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. wezwano J. B. i A. S. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy niniejsze postanowienie stanie się ostateczne do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności ww. umów oraz o tym, iż dowód wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy doręczyć do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. Orzekając w powyższy sposób, organ I instancji oparł się na ustaleniu, że pomimo, że zawnioskowane do zwrotu części działek nr [...] i nr [...], położone w M. gm. [...], w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i l. kat [...] stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to części tych działek nie można w chwili obecnej zwrócić, bowiem stanowią one własność "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Mając na uwadze powyższe oraz zajmowane w tego typu sytuacjach, przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, organ I instancji uznał, iż kwestia ustalenia zgodności z prawem umów, które doprowadziły do utraty władania przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa, stanowi zagadnienie wstępne, którego wystąpienie uzasadnia zawieszenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazał organ I instancji analiza opracowań geodezyjnych, znajdujących się w aktach sprawy w tym szczególności sporządzonych przez geodetę uprawnionego A. G. w dniu 5 czerwca 2012 r. l. [...] oraz zdjęć lotniczych pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. przedstawiających teren objęty wnioskiem o zwrot z roku 1970 oraz z roku 1975. w tym kompilacji polegającej na naniesieniu mapy katastralnej na ww. zdjęcia sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G. w dniu 5 czerwca 2012 r. l. ks. [...] wskazuje, że wywłaszczone parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] stanowiły w całości grunt wolny od zabudowy, przy czym w części wchodziły w pas strefy ochronnej, która została wyznaczona dopiero w 1978 r. co wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 9 marca 1978 r. znak: [...]. Organ I instancji uznał, iż wobec faktu, iż cel wywłaszczenia został określony jako budownictwo, konkretnie jako budowa magazynów, a nie jako strefa ochronna to nie można uznać, iż nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r. I OSK 1462/08 stwierdzono, iż "ponadto rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na uwadze fakt, że w rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia został określony jako "budownictwo", a nie "strefa ochronna". Strefę ochronną dla obiektów zlokalizowanych na terenie wsi M. wyznaczono, co do niewywłaszczonych nieruchomości dopiero w 1973 r., a w stosunku do terenów wywłaszczonych dopiero w 1978 r., co wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 9 lutego 1978 r. skierowanego do Naczelnika Gminy. Zatem wyznaczenie strefy ochronnej, które nastąpiło w 10 lat po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę istnienia (lub nieistnienia) przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wynikającej z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie może mieć wpływu na ocenę możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości". Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1220/07 stwierdzono, iż: "wracając do podstawowego tu zagadnienia, jakim jest sposób rozumienia określenia: "cel budownictwa" należy najprościej stwierdzić, że "budownictwo" to budowanie obiektów budowlanych, podobnie jak prawo budowlane określa "budowę" jako "wykonywanie obiektu budowlanego". Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowany cel wywłaszczenia nie został w analizowanej sprawie zrealizowany. Wprawdzie na terenie objętym wywłaszczeniem stoi szereg obiektów magazynowych, ale cały teren jest znacznie większy, obejmuje ogrodzenia i urządzenia wojskowe, nie mające charakteru budowlanego (...) Instalowanie tego rodzaju obiektów o specjalnym znaczeniu militarnym nie sposób jest nazwać "budownictwem", toteż należy przyjąć, że organy orzekające mylnie i tendencyjnie zinterpretowały cel wywłaszczenia". W świetle zgromadzonego w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego brak jest zatem podstaw do kwestionowania faktu ustalenia przez Starostę [...] wystąpienia przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia, co jak wyżej przedstawiono znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, zapadłym w stosunku do innych sąsiednich do niniejszej nieruchomości, których cel wywłaszczenia został określony w analogiczny sposób. W sprawie niniejszej istnieje jednak obecnie negatywna przesłanka zwrotu powstała w wyniku zawarcia przez Agencję Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą [...] umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego w dniu 7 grudnia 2005 r. Rep. A Nr [...] a także zawartej następnie w dniu 5 września 2007 r. Rep. A. nr [...] w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży pomiędzy Gminą [...] a Spółką "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W.. Aktualnie, w wyniku umowy sprzedaży z dnia 5 września 2007 r. wywłaszczona nieruchomość, wchodząca w skład obecnie oznaczonej działki nr [...] i nr [...] stanowi własność Spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W.. Tym samym należy zauważyć, iż orzeczenie o zwrocie przedmiotowych nieruchomości uzależnione jest od usunięcia wskazanej powyżej zaistniałej obecnie negatywnej przesłanki zwrotu, które może nastąpić poprzez odzyskanie przez Skarb Państwa własności przedmiotowych nieruchomości wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 7 grudnia 2005 r. Rep. A Nr [...] jak również umowy sprzedaży zawartej w dniu 5 września 2007 r. Rep. A. nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła J. B. i Pani A. S., podnosząc m.in. że "wniosek o zwrot działek został złożony w dniu 7.11.2005 czyli w czasie kiedy właścicielem działek był Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego. Wnosimy o wyjaśnienia prawne i faktyczne dlaczego Starosta nie zawiadomił byłej właścicielki o możliwości zwrotu, dlaczego działki zostały sprzedane w wielkim pośpiechu osobom trzecim, a nie zwrócone właścicielom, mimo prawnych podstaw do zwrotu byłym właścicielom oraz dlaczego Skarb Państwa obecnie nie ponosi odpowiedzialności za swoje decyzje". Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła również Spółka "[...]" Sp. z o.o. w W., podnosząc m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 100 § 1 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, na podstawie którego Starosta [...] powinien ustalić cel wywłaszczenia nieruchomości a następnie rozstrzygną czy ten cel wywłaszczenia został zrealizowany, naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, naruszenie art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez brak wykazania, że uprawnione osoby zwróciły się z wnioskiem o zwrot nieruchomości, naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., ponieważ organ I instancji nie uzasadnił w pełni faktycznie i prawnie okoliczności, na podstawie których uznał, że nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie oraz że Starosta [...] wydał zaskarżone postanowienie bez podstawy prawnej w zakresie wezwania spadkobierczyń byłej właścicielki do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności w całości umów sprzedaży, którymi dokonano rozporządzenia przedmiotowymi parcelami, tym samym zaskarżone postanowienie w punkcie 2, dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W wyniku rozpatrzenia złożonych zażaleń, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 19 czerwca 2013 r. znak: [...]. Zdaniem organu, w świetle ukształtowanego i dominującego w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu przez Starostę [...] należy uznać za prawidłowe. W pierwszej kolejności podkreślono, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot wystąpiła poprzednia właścicielka przedmiotowej nieruchomości M. P.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej Pani M. P. nabyły J. B. i A. S., które zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. wstąpiły na miejsce zmarłej M. P.. Niezależnie od powyższego J. B. (pismo z dnia 18 września 2009 r.) i A. S. (pismo z dnia 10 grudnia 2009 r.) wystąpiły o kontynuację postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Tym samym zarzut Spółki "[...]" Sp. z o.o., reprezentowanej przez aplikanta radcowskiego K. P., działającego z upoważnienia radcy prawnego W. G. w zakresie naruszenia art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez brak wykazania, że uprawnione osoby zwróciły się z wnioskiem o zwrot nieruchomości należy uznać za nieuzasadniony. Zgodnie zatem z przywołanym art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot powstaje z chwilą, gdy nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji zauważyć należy, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub spadkobiercy jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a tym samym czy istnieje (lub nie) ta przesłanka jej zwrotu. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Wskazano, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Kwestie dotyczące tej negatywnej przesłanki zwrotu w postaci praw osób trzecich do wywłaszczonej nieruchomości były natomiast wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. Zgodnie z dotychczasową linią orzecznictwa oraz stanowiskiem doktryny "nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli te podmioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona" (T. Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", wyd. 3, Warszawa 2007, str. 284 - 285). Jednocześnie jednak istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 K.p.a.). Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno przepisów, art. 7 K.p.a., jak i art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne. niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt II SA.Kr 1224/07; por. także T. Woś, j.w., str. 290). Powyższy pogląd podzielił również w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1712/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając m.in., iż "zgodzić się natomiast należy z poglądem, że art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze imperatywnym. Z brzmienia ust. 1 wynika wprost kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. Taki charakter ma również przepis ust. 2, który nakłada na właściwy organ obowiązek zawiadomienia ("właściwy organ zawiadamia") poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, jak również o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naruszenie tej powinności przez organ reprezentujący Skarb Państwa przez dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi, bez jego zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego, tym bardziej, gdy do rozporządzenia nieruchomością dochodzi, jak w niniejszej sprawie, po złożeniu przez poprzedniego właściciela wniosku o zwrot nieruchomości. Takie działanie organu państwa narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasadę zaufania do państwa i jego organów, zwłaszcza gdy dotyczy to prawa wywłaszczeniowego, w którym władztwo administracyjne zaznacza się tak wyraźnie (...) Tym bardziej więc obowiązek uregulowania przez organ administracji stanu stosunków prawnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości w taki sposób, aby Skarb Państwa miał w swym władaniu nieruchomość, wydaje się oczywisty. Nie można takie odmówić racji stwierdzeniu, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] zauważył, iż Starosta [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie wykazało, że będące przedmiotem postępowania części działek nr [...] i nr [...] stały się zbędne na cel uzasadniający ich wywłaszczenie a przeszkodą do ich zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela jest aktualny stan prawny tej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zatem uznał, powołując się na istniejące orzecznictwo sądowe, że w przypadku zaistnienia takiej negatywnej przesłanki w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno poprzedzić podjęcie czynności procesowych mających na celu stwierdzenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie wywłaszczoną nieruchomością. W takiej sytuacji organ administracji publicznej prawidłowo również w trybie art. 100 § 1 K.p.a. wezwał wnioskodawczynie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jako strony postępowania, które posiadają legitymację procesową do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności wskazanych umów sprzedaży na podstawie, których własność przedmiotowej nieruchomości została zbyta na rzecz osoby trzeciej. Na zakończenie podkreślono, iż organy rozpatrujące wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mają legitymacji do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Kodeks postępowania cywilnego w art. 189 reguluje kwestię legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego, przyznając tę legitymację temu, kto ma w tym interes prawny a nie ulega wątpliwości, że taki interes prawny posiada wnioskodawca o zwrot nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA Kr 767/11). Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia J. B. i A. S. wskazano na wyjaśnienia przedstawione w tym zakresie przez Starostę [...] w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. Starosta [...] wskazał, iż w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego orzekł o wygaśnięciu z dniem 8 sierpnia 2005 r. prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do wyżej wymienionych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Z treści powołanej decyzji wynika, iż z dniem 8 sierpnia 2005 r. wszelkie prawa i obowiązki związane z opisaną wyżej nieruchomością przejmuje Agencja Mienia Wojskowego, w tym również sprawy związane z roszczeniami byłych właścicieli lub ich spadkobierców dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa wojskowego, prowadzone w trybie art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie odniósł się organ odwoławczy do zarzutu Spółki "[...]" Sp. z o.o. w W., iż w punkcie 2 zaskarżonego postanowienia Starosta wezwał wnioskodawców przedmiotowych parcel do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów sprzedaży: umowy sprzedaży zawartej z dniu 7 grudnia 2005 r. pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego a gminą [...] oraz umowy sprzedaży zawartej w dniu 5 września 2007 r. pomiędzy gminą [...] a tą Spółką, które to umowy dotyczyły jednakże sprzedaży znacznie większej nieruchomości a przedmiotowe parcele stanowiły niewielką część sprzedawanej nieruchomości i tym samym wezwanie byłych wnioskodawców do weryfikacji ważności tych umów w całości jest pozbawione podstawy prawnej, wskazując, że nie budzi wątpliwości fakt, iż kwestia ustaleniu przez sąd powszechny ważności ww. umów sprzedaży nastąpić może jedynie w zakresie w jakim wnioskodawcy wykażą swój interes prawny, a więc w części nieruchomości objętych wskazanymi umowami. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. B. i A. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) przez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia poprzedniego właściciela lub następców prawnych o powzięciu zamiaru użycia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; - art. 7 K.p.a. przez niewypełnienie obowiązku stania na straży praworządności. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak i o zasądzenie kosztów postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ocenie Spółki zaskarżone postanowienie Starosty [...] jest wadliwe i podlega uchyleniu, ponieważ: 1) Starosta [...] naruszył art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, na podstawie którego Starosta [...] powinien ustalić cel wywłaszczenia Nieruchomości a następnie rozstrzygnąć, czy ten cel wywłaszczenia został zrealizowany, Starosta [...] naruszył również art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego; 2) Starosta [...] bezpodstawnie wezwał (w punkcie 2 zaskarżonego postanowienia) spadkobierczynie byłych właścicieli do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów sprzedaży co do całości wywłaszczonego obszaru, a nie co do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot, co powoduje, iż skarżone postanowienie Starosty dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.); 3) Starosta [...] bezpodstawne przyjął, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, przez co naruszył art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 4) Starosta [...] przedwcześnie zawiesił postępowanie, gdyż brak tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości nie jest obecnie jedyna przeszkodą jej (częściowego) zwrotu spadkobierczyniom byłych właścicieli a rzeczywistą przeszkodą jest pozostająca w obrocie prawnym decyzja o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej wydana przez Starostę w dniu 15 września 2005 r., sygn. [...], powyższe stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 100 § 1 K.p.a.; 5) Starosta [...] nie dokonał właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego okoliczności, na podstawie których uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, a tym samym naruszył art. 124 § 2 K.p.a. oraz nie wyjaśnił przesłanek rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a tym samym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a.; Natomiast postanowienie Wojewody [...] podlega uchyleniu ze względu na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Starosty [...]. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewody [...] z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. [...] oraz uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z dnia 19 czerwca 2013 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych lub alternatywnie, z ostrożności procesowej, o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Wojewody [...] z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. [...] oraz o stwierdzenie nieważności w całości poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z dnia 19 czerwca 2013 r. nr [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie w pełni podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia - art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza jego nieważność bądź niezgodność z prawem. Tym samym zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlega uchyleniu, ale nie wszystkie zarzuty podniesione w skargach są zasadne. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl tego ostatniego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 u.g.n. stanowi, że przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Przedmiotowe parcele wywłaszczono na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że podstawą wywłaszczenia był art. 6 ww. ustawy. Nieruchomości wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mogą być objęte zwrotem stosownie do art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego warunku nie stanowi sama kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma natomiast tylko takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub Gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. Pogląd ten prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy. Nie ulega także wątpliwości, że skoro uzależnienie możliwości orzekania w przedmiocie zwrotu zależy od tego, kto posiada tytuł prawny do danej nieruchomości – to ustalenie tej okoliczności stanowi zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w zakresie postępowania dotyczącego zwrotu. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w danej sprawie podlega zawieszeniu, jeżeli rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia prejudycjalnego należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003 r. sygn. akt l CKN 471/01, opub. w OSNC 2004/7-8/126; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1200/07, opub. w Lex Nr 499846). Zgodnie z art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpi do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Powołany przepis nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne byłby zatem zobowiązany do wystąpienia - o którym mowa w art. 100 § 1 K.p.a. - o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, tylko wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa we wnioskowaniu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z innych przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt l CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Samo zatem prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 i nast. u.g.n. o zwrot części nieruchomości niegdyś wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do występowania do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Ten kierunek wykładni w sposób ujednolicony prezentuje orzecznictwo sądowe i Sąd w tym składzie go akceptuje. Przykładowo w prawomocny wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II 572/13 zawarł tezę, że "w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została sprzedana osobom trzecim, tylko wtedy powstanie zagadnienie prejudycjalne polegające na konieczności uzyskania orzeczenia sądu cywilnego przesądzającego, czy nieruchomość ta ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy, jeżeli organ ustali, że jest ona zbędna w rozumieniu art. 137 omawianej ustawy (ustawy o gospodarce nieruchomościami – dopisek składu Sądu). Takie zagadnienie prejudycjalne nie powstanie natomiast w razie ustalenia, że nieruchomość nie spełnia przesłanki zbędności. W takiej bowiem sytuacji organ orzeka o odmowie zwrotu nieruchomości, a fakt, że nieruchomość jest własnością osób trzecich w żadnej mierze nie umożliwia wydania decyzji odmownej". Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11, opub. w Lex nr 1336355 zawarł pogląd, że wprawdzie na organie administracji spoczywa obowiązek przywrócenia stanu prawnego nieruchomości zapewniającego możliwość dysponowania tą nieruchomością w postępowaniu o jej zwrot prowadzonym na podstawie art. 136 i następne u.g.n., o ile jednak organowi temu przysługuje z odrębnej podstawy prawnej zdolność sądowa do przywrócenia takiego stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku analizował zasadność zawieszania postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości objętego wywłaszczeniem na cele budownictwa analogicznie do nieruchomości objętych ta sprawą i stwierdził, że nietrafnym był pogląd Sądu I instancji jakoby to organ administracji powinien sam wystąpić na drogę postępowania cywilnego celem zbadania ważności zawartych umów zbycia wywłaszczonych nieruchomości, a przynajmniej Sąd I instancji nie wskazał takiej podstawy. Okoliczność prawidłowego zobowiązania byłych (tzn. wywłaszczonych) właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców do wszczynania postępowania cywilnego celem zbadania ważności umów sprzedaży zawieranych przez Gminę [...] w odniesieniu do kompleksu nieruchomości wywłaszczonych pod budownictwo magazynów położonych w M. była już przedmiotem ocen sądów administracyjnych. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w Krakowie prawomocnym wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II 572/13 wskazał na trafność zobowiązania spadkobierczyń do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego, a nie Gminy [...] lub Starosty [...]. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1436/12. Powracając do podstawowej kwestii objętej ta sprawą, należy rozważyć realizację celu wywłaszczenia. Trafnie bowiem podnoszą skarżący (w szczególności Spółka "[...]" sp. z o.o.), że podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma ustalenie, czy nieruchomości stanowiące parcele liczby katastralnej [...] i [...] zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Jeżeli bowiem teren obejmujący ww. parcele zostałby wykorzystany na cel wywłaszczenia – to wówczas niedopuszczalnym byłoby orzekanie o ich zwrocie. W przypadku natomiast, gdyby teren obejmujący ww. parcele nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia, a Skarb Państwa lub Gmina zbywały te nieruchomości po dacie 1 stycznia 1998 r. – wówczas przy spełnieniu pozostałych przesłanek wynikających z art. 136 u.g.n. zasadnym byłoby zawieszenie postępowania celem podjęcia odrębnych czynności przed właściwym sądem (sądem cywilnym) związanym z wyeliminowanie z obrotu prawnego zawartych umów zbycia. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej z dnia 5 sierpnia 1965 r. nr [...] przedmiotowe działki zostały wywłaszczone na cele budownictwa magazynowego na potrzeby wojskowe (akta administracyjne, tom I, karta nr 17). Wyraźnie nawiązują do tego celu obie decyzje wywłaszczeniowe z daty 24 grudnia 1968 r. (akta administracyjne, tom I, karty nr 53 i 57). Tym samym wywłaszczenie tych parcel nastąpiło na cele budownictwa z wyraźnym zaakcentowaniem, że chodziło o budownictwo na potrzeby wojska. Ma to znaczenie dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Jak wynika z kolejnych dowodów zebranych przez organ administracji, już w lutym 1972 r. stwierdzono zasadniczo realizacją celu wywłaszczenia (protokół z narady z daty 16 lutego 1972 r. – akta administracyjne, tom I, karta nr 59). Z tego protokołu wynika również, że także ogrodzenia budynków magazynowych zostały częściowo ukończone. W protokole zdawczo-odbiorczym z 6 lutego 1975 r. wyraźnie już wskazano, że nie tylko same budynki magazynowe zostały wybudowane, ale i wykonano ogrodzenie: jeden pas ogrodzenia zewnętrznego i dwa pasy ogrodzenia wewnętrznego (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 101). Nie ulega wątpliwości, że ww. parcele nie były bezpośrednio wykorzystane pod budowę magazynów wojskowych. Mogły one jednak znaleźć się w obszarze niezbędnym do prawidłowego korzystania z takich magazynów. Przykładowo mogły one być wykorzystywane na potrzeby terenu niezbędnego do ogrodzenia terenu magazynów wojskowych. W takich przypadkach należałoby stwierdzić, że cel wywłaszczenia jakim było przeznaczenie na potrzeby budownictwa został zrealizowany. Sąd w tym składzie przychyla się do poglądu, że wywłaszczenie danej nieruchomości na cele budownictwa oznacza nie tylko przeznaczenie takiej nieruchomości bezpośrednio na budowę obiektu, ale także takiej jej wykorzystanie, które jest niezbędne do korzystania z wybudowanego obiektu. Chodzi więc o bezpośrednio związek funkcjonalny, determinujący i uzależniający prawidłowe korzystanie z wybudowanego obiektu. Niewątpliwie budowa magazynów wojskowych (o przeznaczeniu wojskowym) wymaga określonego ogrodzenia wyznaczającego strefę bezpieczeństwa tych magazynów. W ocenie Sądu właśnie charakter i cel wywłaszczenia (budowa magazynów na potrzeby wojska) determinują określenie niezbędności do korzystania z tych magazynów (ich zabezpieczenia) także i tej strefy, która stanowi obszar od samych budynków magazynowych do ogrodzenia. Jeżeli więc ogrodzenie zostało wykonane i służyło ono do zabezpieczania magazynów wojskowych, to tereny położone wewnątrz tego ogrodzenia spełniają przesłankę niezbędności na cel wywłaszczenia (budowę magazynów wojskowych). Tereny zaś położone poza tym ogrodzeniem, nie spełniają niezbędności na cel wywłaszczenia. Odnosząc ten pogląd do przedmiotowej sprawy, należy ocenić, czy tereny dawnych parcel l. kat. [...] i l. kat [...] znajdowały się w obszarze niezbędnym i koniecznym do prawidłowego korzystania z magazynów, bądź też w innym obszarze, który tylko pośrednio ma związek z korzystaniem z magazynów. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że tereny wywłaszczone zostały podzielone na trzy obszary: pierwszy obszar stanowiły nieruchomości przeznaczone bezpośrednio pod budynki magazynowe oraz pod obszar otaczający te budynki aż do granicy podwójnego ogrodzenia wewnętrznego. Drugi obszar obejmował tereny pomiędzy ogrodzeniem wewnętrznym a ogrodzeniem zewnętrznym. Trzeci zaś obszar obejmował tereny poza ogrodzeniem zewnętrznym i stanowił, jak się wydaje, teren ochronny. Organy obu instancji uznały, że przedmiotowe parcele znajdują się w obszarze ochronnym, wyznaczonym dopiero w 1978 r. Gdyby tak było, to nie ulegałoby wątpliwości, że obszar ochronny nie stanowił celu wywłaszczenia, jakim była budowa magazynów na potrzeby wojska. Sąd nie podziela w tym zakresie, jak się wydaje, stanowiska skarżącej Spółki, że wyznaczenie terenu ochronnego powinno być utożsamiane z przeznaczeniem wywłaszczonej parceli pod budownictwo. Z pisma z dnia 9 marca 1978 r. (akta administracyjne, tom I, karta nr 111) wynika, że właściwy organ przesłał do Naczelnika Gminy [...] odrys z mapy z wyznaczonymi granicami strefy ochronnej dla obiektów specjalnych na terenie wsi M., a w wyznaczonej strefie ochronnej o szerokości 300 metrów zakazano wznoszenia wszelkich obiektów kubaturowych oraz prowadzenia prac inwestycyjnych bez uzgodnienia z właściwymi organami. Załącznik do tego pisma zawiera "wyznaczenie rysunku strefy ochronnej..." (akta administracyjne, tom I, karta nr 110). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zawarte m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1418/10. Dodatkowo należy podnieść, że skoro wywłaszczenia dokonano na cele budownictwa, to taki cel został zrealizowany już w 1972 r. (poza drobnymi pracami, polegającymi na naprawie poszyć dachów magazynów, ukończenia grodzenia terenu) i wówczas realizacja tego celu nie obejmowała dodatkowego terenu ochronnego (akta administracyjne, tom I, karta nr 59, nr 72). Sąd jednak ma wątpliwości, czy parcele l. kat [...] i l. kat [...] zostały zlokalizowane w strefie ochronnej, czy też w strefie pomiędzy pasem ogrodzeń wewnętrznych a ogrodzeniem zewnętrznym lub nawet w ramach ogrodzenia wewnętrznego. To mogłoby wynikać z porównania map (aczkolwiek mało czytelnych), znajdujących się na kartach nr 409, 401, 427 i 198 (akta administracyjne, tom III) z mapą obrazującą strefę ochronną zawartą na karcie nr 72 tomu I akt administracyjnych. Być może te parcele znajdują się jednak w obszarze drugim, czyli pomiędzy ogrodzeniami wewnętrznymi i zewnętrznymi, a nie w strefie ochronnej. Gdyby potwierdziły się wątpliwości związane z umiejscowieniem tych parcel, to obowiązkiem organów powinno być ustalenie, czy mimo znajdowania się tych parcel pomiędzy tymi ogrodzeniami (wewnętrznymi i zewnętrznym), cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponieważ w tym zakresie organy nie czyniły żadnych ustaleń, rozprawa przed Sądem nie mogła zastąpić postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia i wyjaśnienia tej kwestii. Tym niemniej niezbędnym wydaje się być już teraz ukierunkowanie organów administracji na te okoliczności, które powinny być uwzględnione przy ocenie spełnienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia. Jeżeli więc organ I instancji ustali, że parcele te znajdują się pomiędzy ogrodzeniem wewnętrznym a ogrodzeniem zewnętrznym, wówczas należy albo ustalić we własnym zakresie, albo wrócić się do organów administracji wojskowej o udostępnienie wewnętrznych aktów regulujących budowanie w latach 60-tych i 70-tych XX wieku ogrodzeń wokół magazynów wojskowych. Należy bowiem przypuszczać, że w tak scentralizowanej administracji, jaką było i jest wojsko nie przyjmowano dowolnym zasad ogradzania magazynów. Gdyby więc z tych wewnętrznych aktów, rozkazów, zarządzeń, pism ogólnych itp. wynikały szczegółowe zasady ogradzania magazynów zarówno pasami ogrodzeń wewnętrznych jak i ogrodzeń zewnętrznych – to wówczas działka znajdująca się pomiędzy pasem ogrodzenia wewnętrznego i zewnętrznego powinna być uznana za niezbędna na cel wywłaszczenia jakim było budowa magazynu wojskowego. Dodatkowo organ I instancji winien rozważyć zwrócenie się do biegłego o sporządzenie ekspertyzy związanej z projektowaniem magazynów wojskowych w latach 70-tych XX wieku. Gdyby bowiem projektowanie takich magazynów w tym okresie zawsze polegało na wytyczaniu wokół magazynów dwóch pasów ogrodzeń (wewnętrznego i zewnętrznego), to wówczas taka okoliczność skłaniałaby do uznania, że pas terenu położony pomiędzy tymi ogrodzeniami był niezbędny do korzystania z danego obiektu jako magazynu wojskowego. Gdyby jednak okazało się, że budowa ogrodzeń wewnętrznych i zewnętrznych nie była stosowana albo była wyjątkowo stosowania, to wówczas ta okoliczność wskazywałaby na zbędność terenu położonego pomiędzy ogrodzeniem wewnętrznym a zewnętrznym dla realizacji celu wywłaszczenia. Z powyższego wynika więc, że precyzyjnie umiejscowienie przedmiotowych parcel, a także wyraźne umiejscowienie ogrodzeń budynków magazynowych ma istotne znaczenie w sprawie. Tylko bowiem w przypadku, gdyby parcele te pozostawały poza ogrodzeniem zewnętrznym (w tzw. pasie ochronnym), wówczas byłyby one zbędne na cel wywłaszczenia. Także w sytuacji, gdyby znajdowały się one pod samym budynkiem magazynowym lub w strefie pomiędzy takim budynkiem a ogrodzeniem wewnętrznym – należałoby uznać, że zostały one wykorzystane na cel wywłaszczenia i nie stały się zbędne. Trzecia zaś możliwość, i to chyba najbardziej w tej sprawie prawdopodobna, a więc umiejscowienie tych parcel pomiędzy ogrodzeniem wewnętrznym (pasem ogrodzeń wewnętrznych) i ogrodzeniem zewnętrznym, wymaga ustalenia, czy było one niezbędne do korzystania z takich magazynów. Sąd, w szczególności na podstawie trzech kopii map z zaznaczonymi granicami ww. parcel i przybliżonym przebiegiem ogrodzeń, nie jest w stanie ustalić, czy parcele te są pomiędzy pasem ogrodzeń wewnętrznych i ogrodzenia zewnętrznego. Zasadnym jest i ten zarzut skargi, kwestionujący obowiązek zwrócenia się do sądu cywilnego z odpowiednim żądaniem wyeliminowania z obrotu prawnego całych umów sprzedaży (z dnia 7 grudnia 2005 r. i dnia 5 września 2007 r.). W ocenie Sądu należało wezwać (w punkcie 2 postanowienia organu I instancji) spadkobierczynie byłej właścicielki do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów sprzedaży tylko co do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot, a nie co do całości tego obszaru. Na to zwrócił uwagę organ odwoławczy, ale mimo dostrzeżonych wątpliwości nie wyeliminował ich, ale stwierdził, że takie żądanie spadkobierczyń będzie oczywiste i oczywiście będzie dotyczyły tylko części umów. Organ odwoławczy zawsze, gdy dostrzeże nieprawidłowość organu I instancji w prowadzonym postępowaniu winien tą nieprawidłowość wyeliminować stosując art. 138 K.p.a. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarg należy podnieść, że nie są one zasadne. Część z tych zarzutów znalazła już wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku. Ocena, czy dopuszczalnym było zawieranie umów sprzedaży przez Agencję Mienia Wojskowego i Gminę [...] i czy tak zawarte umowy są ważne, powinna być przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem cywilnym, stosownie do treści zaskarżonych postanowień, które po ich skorygowaniu wyraźnie zobowiążą spadkobierczynie byłej właścicielki do wystąpienia na właściwą drogę sporu cywilnego. Sąd zasadniczo uznał za prawidłowe zarzuty skargi Spółki "[...]" sp. z o.o. co do braku ustalenia realizacji celu wywłaszczenia. Żądanie unieważnienia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] jednak nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., w ponownym postępowaniu przez organ I instancji powinien precyzyjnie ustalić miejsce położenia przedmiotowych parcel (odpowiadających im obecnie części działek) w odniesieniu do przebiegu ogrodzeń (wewnętrznych i zewnętrznych). Ustalenie tej okoliczności powinno spowodować ocenę konieczności podjęcia dalszych czynności dowodowych, na której już Sąd zwrócił uwagę, czyli ustalenia, czy budowa np. dwóch pasm ogrodzeń (zewnętrznego i wewnętrznych) była koniecznym elementem budowy lub korzystania z samych magazynów wojskowych. Ponadto należy doprecyzować zakres wezwania skierowanego do spadkobierczyń byłej właścicieli w zakresie wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie ważności umów z dnia 7 grudnia 2005 r. i dnia 5 września 2007 r. co do obszaru odpowiadającego byłym parcelom l. kat. [...] i l. kat [...], które odpowiadają obecnie częściom działek nr [...] i [...]. Mając powyższe orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.