II SA/Kr 526/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi "A. " Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej "A. " Sp. z o.o. w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 czerwca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku usługowo - mieszkalnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu i infrastrukturą techniczną również na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. Z./ul. B. w K.". Pismem z dnia 1 lipca 2010 r. strona postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją – P. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta. W dniu 24 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 czerwca 2008 r. nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta. W wyniku przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 września 2012 r. znak [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia 20 czerwca 2008 r. nr [...] Prezydenta Miasta, z uwagi na okoliczność, że decyzja ta skierowana została do nieżyjącej strony - osoby zmarłej tj. A. M. (data zgonu [...] sierpnia 2005 r.). W ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K.. W treści wniosku zwrócono uwagę, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1934/10 wskazano, że sankcja nieważności, jako następstwa skierowania decyzji do osoby zmarłej jest niedopuszczalna w sytuacji wielości stron postępowania, bowiem tylko pośrednio wywodzić można, że decyzja ta przyznawała uprawnienie lub nakładała obowiązek na stronę niebędącą wnioskodawcą. Pełnomocnik wywiódł, że w świetle przedstawionego powyżej wyroku zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego jest błędna i jako taka winna być zmieniona. Podkreślono, że decyzja będąca przedmiotem sprawy nie regulowała jakiegokolwiek uprawnień zmarłego A. M. i nie dotyczyła bezpośrednio jego sfery prawnej, stąd brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 stycznia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 4 września 2012 r. znak: [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że orzekający skład Kolegium Odwoławczego podziela pogląd wyrażony z treści zaskarżonej decyzji, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, wedle którego skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że nie może ulegać wątpliwości, że decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 829/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czyjego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1940/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 327/09. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie było, że strona postępowania A. M. zmarł w dniu [...] sierpnia 2005 r., tak więc około 3 lat przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta tj. decyzji z dnia 20 czerwca 2008 r. nr [...]. W świetle powyższego Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko uprzednio orzekającego składu wyrażone w decyzji z dnia 4 września 2012 r. znak [...], zgodnie z którym decyzja organu I instancji będąca przedmiotem postępowania dotknięta jest wadą kwalifikowaną, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odniesieniu natomiast do wyroku przywołanego przez stronę skarżącą Kolegium Odwoławcze podało, że ma świadomość zaprezentowanego w nim stanowiska niemniej jednak, z uwagi na okoliczność, że pogląd ten jest w zdecydowanej mniejszości, w ocenie Kolegium Odwoławczego - mając na uwadze ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych - nie zasługuje na uwzględnienie. Na przedmiotową decyzję skargę złożyła spółka "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. działająca przez pełnomocnika adwokata M. N.. W treści skargi podtrzymała w całości zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji zapadłej w I instancji, podtrzymując argumentację, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2008 r. nr [...], z uwagi na skierowanie tej decyzji do osoby nieżyjącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Swoje stanowisko w sprawie wyraził także uczestnik postępowania P. B. w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r., wnosząc o oddalenie skargi i popierając stanowisko prezentowane w sprawie przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozumienia skierowania decyzji do osoby zmarłej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaprezentowało pogląd, zgodnie z którym koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym się ono toczy oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Pozycja strony w odniesieniu do osoby fizycznej oznacza, że taka osoba musi mieć zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków. Zgodnie z art. 8 K.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin i kończy się z chwilą śmierci, a tym samym status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Trafnie Kolegium Odwoławcze wskazało, że osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd w tej sprawie to stanowisko akceptuje, ale uważa, że zastosowano je do tej sprawy pochopnie, bez rozważenia istotnych okoliczności. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 20 czerwca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku usługowo - mieszkalnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu i infrastrukturą techniczną również na działkach nr [...], [...] przy ul. Z./ul. B. w K." na rzecz wnioskodawcy J. K. (reprezentowanego przez A. T., akta administracyjne, karta nr 128). A. M. został uznany za jedną ze stron tego postępowania, a to z racji wpisania go do ewidencji gruntów jako jednego ze współwłaścicieli działki drogowej nr [...]. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że decyzja skierowana do osoby zmarłej jest nieważna, ponieważ jest to rażące naruszenie prawa. Skierowanie decyzji do strony należy interpretować jednak jako taką sytuację, w której z danej decyzji wynikają dla takiej strony określone prawa bądź obowiązki materialnoprawne. W sytuacji natomiast, gdy decyzja nie reguluje praw danej strony, to jej skierowanie do osoby zmarłej stanowi niewątpliwie wadę postępowania, ale nie jest to rażące naruszenie prawa. Decyzje ustalające warunki zabudowy zasadniczo określają parametry zabudowy tylko dla wnioskodawcy. Spornym jest nawet to, czy dla samego wnioskodawcy taka decyzja tworzy jakieś prawa, skoro w orzecznictwie sądowym także wskazuje się, że ma ona jedynie charakter deklaratoryjny. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 479/11, opub. w LEX nr 1083756 wyraźnie stwierdził, że "decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych, a w związku z powyższym, nie może w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a." W kolejnym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 14/13, opub. w LEX nr 1270270 wskazał zaś, że "z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów". Tytułem przykładu można jeszcze wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11, opub. w LEX nr 1104258, w którym wyrażono stanowisko, że "celem decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować". Sąd w tej sprawie akceptuje ten kierunek wykładni. Tym samym należy stwierdzić, że co najwyżej dla inwestora składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy, decyzja ustalająca takie warunki umożliwia wszczęcie kolejnej procedury administracyjnej w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Pozostałe, poza inwestorem, osoby co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych uprawnień. Także w tej sprawie A. M. nie uzyskałby z wydanej w dniu 20 czerwca 2008 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych praw. Wątpliwym jest nawet i to, czy prawidłowo ustalono krąg stron co do działek drogowych (w tym działki nr [...]). Działka ta, porównując mapę ewidencyjną z materiałem dowodowym zgromadzonym na etapie analizy urbanistyczno-architektonicznej, wchodzi w skład ulicy B., stanowiącej publiczną drogę gminną, której właścicielem jest Gmina Miasto (akta administracyjne I. instancji, karta nr 72). Ponadto organ administracji w ogóle pominął zgłoszoną przez żonę zmarłego A. M. okoliczność, że jej mąż działkę przy ul. B. zbył w latach 70-tych XX wieku (akta organu, karta nr 228). Te dwie wyżej wskazane okoliczności wyraźnie pokazują, że wątpliwym było w ogóle uznanie w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2008 r. nieżyjącego A. M. za stronę. Być może jedynie w ewidencji gruntów znajdowało się w 2008 r. nazwisko A. M. jako współwłaściciela działki drogowej nr [...], mimo że działka ta jako zajęta pod gminna drogę publiczną stałą się ex lege własnością Gminy Miasto. Gdyby tak, to byłyby to dodatkowe wątpliwości uzasadniające przyjęcie wykładni co do braku podstaw do oceny wystąpienia w tej sprawie przesłanki "rażącego naruszenia prawa". W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło postępowanie nieważnościowe z urzędu (pismem z dnia 24 lipca 2012 r., karta nr 247 akt adm. II instancji), po czym już w trakcie jego prowadzenia, E. i P. B. złożyli wniosek o unieważnienie decyzji z 20 czerwca 2008 r. w związku z niewłaściwym ustaleniem parametrów tejże inwestycji (naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tego artykułu) i pomimo tego w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia 4 września 2012 r. nie ma żadnego ustosunkowania się do tego wniosku (akta administracyjne, karty nr 251-250, nr 262-260, nr 291-288). Złożenie w trakcie prowadzonego już postępowania administracyjnego wniosku o jego wszczęcie nie wszczyna dodatkowego czy też nowego postępowania administracyjnego, tym niemniej zobowiązuje organ kończący postępowanie do ustosunkowania się do zarzutów zawartych także w tak złożonym wniosku. Tego w tej sprawie zabrakło. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wydana w sprawie decyzja organu odwoławczego wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu obarczone są wadą, polegającą przede wszystkim na nieprawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przypadku bowiem postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy, skierowanie takiej decyzji do osoby zmarłej, nie będącej wnioskodawcą i na rzecz której nie są ustalane takie warunki, nie stanowi w tej sprawie "rażącego naruszenia prawa". Stanowisko Sądu znajduje dodatkowe potwierdzenie w niejasnym stanie prawnym samej działki drogowej nr [...], co do której istnieje prawdopodobieństwo, że w dacie tak wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i wydania decyzji z dnia 20 czerwca 2008 r. była ona własnością Gminy Miasto. Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno uwzględnić pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu ww. wyroku i dodatkowo ustalić właściciela lub właścicieli działki drogowej nr [...] zlokalizowanej w ciągu ul. B. w K.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.