II SA/Kr 533/26

Kraków, dnia 4 maja 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Gminy L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 lutego 2026 r., znak: SKO-PW-4171-4/26 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia: 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić stronie skarżącej Gminie Limanowa kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 17 lutego 2026 r., znak: SKO-PW-4171-4/26, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) w związku z art. 545 ust. 4 i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo modne (t.j. Dz. U z 2025 r., poz. 960 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M. L. i W. L. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 31 grudnia 2025 r., znak: GP.6331.06.2017/01.2029 o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód na działce ew. w [...] położonej w S. - postanowiło zaskarżoną decyzję uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 17 marca 2026 r. Gmina L. nadała Pocztą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu złożony przez Gminę L. sprzeciw, adresowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na wyżej opisaną decyzję SKO, zarzucając: 1. naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 ust. 1 i w zw. z art. 109 ust. 1 i art. 110 kpa poprzez niedoręczenie decyzji organu II instancji stronie postępowania - Gminie - i doręczenie jej wyłącznie wójtowi występującemu w sprawie jako organ administracji publicznej, co skutkowało pominięciem strony w czynności doręczenia decyzji i stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 40 § 1-2 kpa - poprzez dokonanie doręczenia podmiotowi występującemu w sprawie jako organ, a nie jako stronie co skutkowało pominięciem strony w czynności doręczenia decyzji i stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, ewentualnie w razie nie uznania argumentu powyższych zarzutów zarzucono: 3. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 7 i art. 8 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny powodujący niemożność wykonania w sposób zgodny z wytycznymi SKO bowiem nakazano wykonać wyrok WSA II SA/Kr 887/24 stosując się do oceny prawnej tam zawartej wskazującej na istnienie szkody i wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom przy równoczesnym nadaniu wytycznych postępowania nakazujących wydanie decyzji dopiero po zasięgnięciu wiadomości specjalnych biegłego mających wskazać ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie (a więc ustalając ponownie to co ocenił WSA), czy wywołana została działaniem właściciela gruntu a także czy spowodowało to szkody (również ustalone już przez WSA) oraz wskazanie urządzeń mających szkodom zapobiegać podczas gdy z akt sprawy wynika, że przeprowadzono już kilka opinii biegłych a każda z nich wskazywała na brak konieczności wykonania urządzeń po stronie Gminy (właściciela gruntu sąsiedniego) a na działania właścicieli cieku bowiem szkody spowodowane miały być działaniami właścicieli gruntu na którym doszło do rzekomych szkód którzy winni wykonać regulacje i oczyszczenie cieku na swojej działce. 4. naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. poprzez wskazanie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom podczas gdy Gmina L. jako strona zgodnie z opiniami biegłych nie spowodowała zmiany wody skutkujące szkodami (wpływ marginalny) ale właściciele działki po której przepływa ciek na której WSA stwierdził szkodę w postaci ingerencji w regulację cieku doprowadzili do szkód przez ingerencje w ciek na co wskazywali biegli w opiniach co skutkuje niemożnością nakazania im wykonania urządzeń bowiem szkody (pogłębienie i poszerzenie) znajdują się na ich działce nie na działkach sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Sprzeciw wniesiony przez Gminę L. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny (a gdyby hipotetycznie uznać, że jest dopuszczalny, to winien być odrzucony jako wniesiony po terminie). Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie natomiast do art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Przed merytorycznym rozpoznaniem sprzeciwu należy zbadać czy sprzeciw jest dopuszczalny, w tym czy został wniesiony przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia sprzeciwu. W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony przez Gminę L. w której imieniu - jako organ I instancji - Wójt Gminy L. wydał decyzję z dnia 31 grudnia 2025 r., znak: GP.6331.06.2017/01.2029 o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkód na działce ew. w [...] położonej w S. SKO, jako organ odwoławczy, orzekł o uchyleniu ww. decyzji w całości i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wydając tym samym decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ orzekający w I instancji nie jest uprawniony do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. postanowienie NSA z 2 marca 2006 r. sygn. II GSK 387/05, LEX nr 197511; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r. sygn. I OSK 386/05, LEX nr 194022; wyrok NSA z 7 grudnia 2005, sygn. I OSK 521/05 LEX nr 189858). Opiera się ono na założeniu, że art. 50 p.p.s.a. ukształtował postępowanie przed sądem administracyjnym, jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Taka struktura postępowania determinuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Nie należy do nich organ administracji, który wydał w danej sprawie rozstrzygnięcie. Przyjęcie odmiennego stanowiska nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze w zakresie rozstrzygania sprawy administracyjnej i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Wnosząca sprzeciw Gmina L. , działająca przez Wójta (pełnomocnictwo dla radcy prawnego k. 4 akt sądowych), działała w niniejszej sprawie na mocy przyznanych ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym organ jednostki samorządu terytorialnego, któremu powierzono orzekanie w indywidualnej sprawie, w formie decyzji administracyjnej, nie ma możliwości dochodzenia interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Organ, który orzekł w I instancji, nie jest zatem podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji organu odwoławczego (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. sygn. OPS 1/03, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość uzyskania przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego [J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 33, Nb 12]. Gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie. Skoro Wójt Gminy L. działał w postępowaniu administracyjnym jako organ I instancji, to nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Nie jest bowiem możliwe, aby w tej samej sprawie Wójt Gminy L. występował zarówno jako organ wydający decyzję, jak i jako - działający za Gminę L. - podmiot kwestionujący zaskarżone sprzeciwem rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Charakterystyczną bowiem cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest co do zasady przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. postanowienia NSA z: 20 kwietnia 2012 r. sygn. II FSK 527/12; 8 listopada 2016r., sygn. II OSK 2550/16). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójtowi Gminy L. , który wydał decyzję jako organ I instancji, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, w konsekwencji ani Wójt, ani Gmina L. , nie posiadają legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą Wójt sam rozstrzygał w pierwszej instancji. Organ taki nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięć organu odwoławczego przed sądem administracyjnym. Potwierdzenie powyższego stanowiska znajduje się w wielu wyrokach NSA, np.: z 20 marca 2012 r. sygn. II OSK 652/12, uchwale NSA z 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, czy też wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139). W tym stanie rzeczy sprzeciw Gminy L. , reprezentowanej przez Wójta Gminy, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia. Ubocznie Sąd wskazuje, że gdyby hipotetycznie uznać, czego Sąd nie czyni, że sprzeciw był dopuszczalny, to podlegałby odrzuceniu jako wniesiony po terminie. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.). Do Działu III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3.a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a – 64e. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Natomiast w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zatem z art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca sprzeciw wniesiony po upływie terminu do jego wniesienia. Zgodnie zaś z art. 64c § 1, 2 i 3 p.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji; sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji; termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Stosownie zaś do treści art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Natomiast w myśl art. 17 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Odnosząc powołane przepisy do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że od decyzji SKO, będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a p.p.s.a., o czym prawidłowo pouczył organ w zaskarżonej decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że pismo strony skarżącej Gminy L. działającej przez radcę prawnego - datowane na 16 marca 2026 r., jest sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej, o którym mowa w art. 64a i następne p.p.s.a. Oznacza to, że przedmiotowy sprzeciw powinien zostać złożony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przedmiotowa decyzja kasatoryjna została doręczona Wójtowi Gminy L. w dniu 17 lutego 2026 r. Termin do wniesienia sprzeciwu upływał zatem w dniu 3 marca 2026 r. Tymczasem sprzeciw – mimo prawidłowego pouczenia - został wniesiony w dniu 17 marca 2026 r., kiedy to Gmina L. nadała Pocztą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu złożony przez Gminę L. sprzeciw, adresowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na wyżej opisaną decyzję SKO - a zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w przytoczonym art. 64 c § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a., sprzeciw ten, jako wniesiony po terminie, winien ulec odrzuceniu. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt 2 sentencji postanowienia, orzekając o zwrocie stronie skarżącej Gminie L. kwoty 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od "skargi" (polecenie przelewu k. 5; potwierdzenie z kasy Sądu k. 9).