II SA/Kr 57/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik – Dobosz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 19 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt uwierzytelnionego odpisu oddala skargę Starosta T. postanowieniem z dnia 3 września 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. oraz art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił wydania A.F. z akt postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygn. [...] "uwierzytelnionego odpisu z oryginału dokumentu aktu notarialnego z dnia 29 września 1960 r. [...] pozostającego w jego dyspozycji, opatrzonego klauzulą prawomocności i wykonalności spełniającego wymogi formalne i prawne do wdrożenia przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. postępowanie egzekucyjnego wobec Skarbu Państwa...". W uzasadnieniu organ wskazał, że po przejrzeniu akt postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygn. akt [...] ustalono, że w chwili obecnej w aktach tejże sprawy brak jest dokumentu w postaci oryginału umowy sprzedaży z dnia 29 września 1960 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] opatrzonego klauzulą prawomocności i wykonalności. Zgodnie z art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że z uwagi na brak w aktach niniejszej sprawy uwierzytelnionej kopii pisma którego żąda A.F brak jest możliwości wydania wnioskodawcy dokumentu wskazanego w jego podaniu z dnia 4 czerwca 2015 r. Na to postanowienie zażalenie złożył A.F. stwierdzając, że organ powinien podjąć wszelkie czynności zmierzające do odnalezienia dokumentu, a nie jedynie do wskazania, że w aktach sprawy go nie stwierdzono. Wojewoda postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty T. z dnia 3 września 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku, gdy strona postępowania zwróci się o wydanie odpisu dokumentu, który nie znajduje się w aktach będących w posiadaniu tego organu art. 73 K.p.a. nie nakłada na organ obowiązku pozyskania go w celu wydania odpisu stronie. Wówczas organ w drodze zaskarżalnego postanowienia powinien jedynie odmówić wydania stronie postępowania odpisu takiego dokumentu. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SAB/Kr 72/13. Organ stwierdził, że jeżeli organ nie posiada wnioskowanych przez stronę dokumentów w aktach danej sprawy nie może tym samym tych dokumentów udostępnić. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, który otrzymał taki wniosek winien wydać postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego dokumentu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że Starosta T. zasadnie odmówił wydania z akt sprawy dokumentu, którego nie posiadał. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B.J. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1/ art.7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 10 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie, w której wyłączna kompetencja należy do władzy sądowniczej; 2/ art. 61 i art. 105 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wszczynanego na wniosek pomimo braku wniosku i nieumorzenie postępowania, pomimo cofnięcia wniosku; 3/ art. 104 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w nieprawidłowej formie, albowiem zgodnie z powołanym przepisem sprawa administracyjna winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, a nie postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy administracji publicznej, a więc tak Starosta T. jak i Wojewoda nie mają kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jednocześnie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga B.J. na postanowienie Wojewody z dnia 19 listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty T,. z dnia 3 września 2015 r. odmawiające wydania A.F. z akt postępowania administracyjnego uwierzytelnionego odpisu z oryginału aktu notarialnego z dnia 29 września 1960 r. Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej; P.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie ustanowił zatem zasady, że skarżącym w postępowaniu sądowym może być strona postępowania administracyjnego (niezależnie od tego czy faktycznie spełniała kryteria by za stronę tego postępowania powinna być uznana) ale podmiot który ma interes prawny w skarżeniu postanowienia bądź decyzji. Jak się wydaje interes prawny, o którym stanowi w art. 50 P.p.s.a. należy utożsamiać z interesem prawnym o jakim mowa w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny w tym znaczeniu rozumiany jest jako oparta na przepisach prawa materialnego (w orzecznictwie występuje także pogląd, że także mogą być to przepisy prawa procesowego) sytuacja prawna danego podmiotu który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia. Za przyjęciem tej koncepcji przemawia fakt, iż mimo, że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 K.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 741/10). Zatem skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10). Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. II SA/Gd 679/14 przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (LEX nr 1751474). Pogląd prawny o którym mowa wyżej znajduje potwierdzenie także we w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK 2633/12 orzekł on, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (LEX nr 1325020). Z kolei w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r. I OSK 478/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pojęcie "strony" (art. 50 § 1 P.p.s.a.) jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Oznacza to, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu, niemającego legitymacji procesowej jako strony (LEX nr 1372097) (por. także wyrok NSA z 22 listopada 2012 r. I OSK 3719/12). Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie dotyczyło odmowy wydania A.F. dokumentu z akt postępowania i było prowadzone w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. O istnieniu legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącej, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej a zaskarżonym aktem lub czynnością. W niniejszej sprawie taki związek nie istnieje, bowiem B.J. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Wojewody z dnia 19 listopada 2015 r., co najwyżej stronie można przypisać interes faktyczny w niniejszej sprawie. Jednak jak już wyżej wskazano interes faktyczny nie jest podstawą do skutecznego wniesienia skargi. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.