II SA/Kr 672/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2015 r. sprawy ze skargi I.P. , S.P. i W.W,. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 26 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie tego samego organu z dnia 13 sierpnia 2013 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących I.P. , S.P. i W.W. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 13 sierpnia 2013., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 61a w związku z art. 157 § 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z 23 września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi G. - w części dotyczącej pkt 1 zatwierdzającej projekt scalenia w zakresie dotyczącym działek nr [...], nr [...], [...], [...], [...] - objętych wykazem hipotecznym lwh [...] oraz działek nr [...], [...], [...] -objętych wykazem hipotecznym Lwh [...] oraz działki nr [...] objętej wykazem hipotecznym lwh [...]. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że pismem z 30 września 2008 r. I. P., S. P. i W. W. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z 23 września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi G. - w części dotyczącej pkt 1 zatwierdzającej projekt scalenia w zakresie dotyczącym działek nr [...], nr [...], [...], [...], [...] - objętych wykazem hipotecznym Iwh [...] oraz działek nr [...], [...], [...] -objętych wykazem hipotecznym lwh [...] oraz działki nr [...] - objętej wykazem hipotecznym Iwh [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że projekt scalenia dotyczył m.in. ww. nieruchomości, które zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym były własnością poprzedników prawnych wnioskodawczyń, tj. M. M. oraz A. C.. Okoliczność ta wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 28 grudnia 2006 r. znak: [...] wskazującej, że mienie nieruchome tych osób nie zostało przejęte na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 3 grudnia 1955 r., znak: [...]. Oznacza to - zdaniem wnioskodawczyń - że inkryminowana decyzja została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej przez wnioskodawczynie części inkryminowanej decyzji, a tym samym merytoryczne rozpatrzenie inicjującego go wniosku, jest niedopuszczalne ze względów przedmiotowych. Niedopuszczalność ta wynika zaś z braku możliwości wyodrębnienia w tej decyzji samodzielnej części, która została wskazana przez wnioskodawcę. Sentencja zaskarżonej decyzji z 23 września 1970 r. obejmuje bowiem wyłącznie zatwierdzenie jednego projektu wymiany gruntów, jakkolwiek obejmującego bardzo duży obszar 836,67 ha, zaś zmiany wyszczególnione w 44 punktach nie dotyczą gospodarstwa należącego do osób wskazanych przez wnioskodawczynie. W zaskarżonej przez wnioskodawczynie decyzji brak jest zaś rozstrzygnięcia dotyczącego wyszczególnionych we wniosku działek, któremu można byłoby przypisać cechę decyzji częściowej. I. P., S. P. i W. W. - wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawczynie zarzuciły naruszenie art. 61a kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. W ocenie żalących się rozstrzygnięcie jest dla nich krzywdzące oraz sprzeczne ze stanem faktycznym. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego z treści decyzji nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z 23 września 1970 r. w zakresie dotyczącym pkt 1 zatwierdzającego projekt scalenia gruntów wsi G. możliwe jest wyodrębnienie samodzielnej części opisanej we wniosku o wszczęcie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 26 marca 2015., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 oraz art. 61a k.p.a., utrzymało w mocy ww. postanowienie W uzasadnieniu organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami o charakterze materialnoprawnym tj. takich, które powodują, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. W postępowaniu tym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Złożenie zatem żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, to powinien odmówić wszczęcia postępowania. I. P., S. P., W. W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, że postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte; - art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez przyjęcie, iż żądanie wnioskodawców, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. w części, której nie da się z tego orzeczenia wyodrębnić, skutkujące odmową wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie; - art. 8 w zw. z art. 10 § 1 i § 2 art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób bezczynny, przewlekły, niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; - art. 7 zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez brak szczegółowego rozważenia okoliczności sprawy przez organ, a także lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia, a także niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował wydając swoje rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że konstrukcja decyzji prezydium nie pozwala na wyodrębnienie w niej części wskazanej przez wnioskodawców, które skutkuje brakiem możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym zakresie. Kolegium nie wykazało, że nie można z osnowy decyzji wydzielić konkretnego, jednostkowego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją prezydium było zatwierdzenie projektu scalenia nieruchomości. W osnowie inkryminowanego aktu skrupulatnie wymieniono działki (dodatkowo oznaczając wykazy hipoteczne), które podlegały scalaniu. Oczywiste jest, iż każda z tych działek była przedmiotem prawa rzeczowego przysługującego określonemu podmiotowi. Stąd, przedmiotowe (odnoszące się do zindywidualizowanych nieruchomości) rozstrzygnięcie można podzielić na kilka części odnoszących się do (grup) wymienionych tam działek. Skarżące podkreśliły, że kwestia badania ważności rozstrzygnięć Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych jest szeroko rozpowszechniona w orzecznictwie sądowo – administracyjnym. W szeregu orzeczeń sądowych potwierdzono możliwość merytorycznego badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowych. Zwróciły również uwagę na przewlekłe prowadzenie postępowania, które trwało 6,5 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia SKO w [...] z 26 marca 2015 r. znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie tego samego organu z 13 sierpnia 2013 r i na wstępie trzeba poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Postępowanie to dzieli się na stadia, pierwsze w nich to stadium wszędzie, a następne to stadium postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a kpa w drodze postanowienia. Postanowienie to może być wydane tylko z przyczyn formalnych W tym stadium organ nie dokonuje oceny czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wskazanych w treści art. 156 § 1 kpa. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego może być uzasadnione przyczynami podmiotowymi w sytuacji gdy żądanie zostało wnosi podmiot niewątpliwie nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego i wydanie postanowienia w tym zakresie uzasadniają także niebudzące wątpliwości i oczywiste przesłanki przedmiotowe np. gdy nie wskazano żadnej przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa, gdy żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności aktu , który nie jest decyzją administracyjną, gdy skarżony akt prawny nie istnieje już w obrocie. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, które w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie będzie się mogło odnosić do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione w dalszym postępowaniu (por. Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 157 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX; wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07; wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11).. Trzeba podkreślić, że postępowanie wyjaśniające zainicjowane żądaniem o stwierdzenie nieważności decyzji , jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Organ administracji nie może zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności, ponieważ o tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 kpa może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Warto też zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.11. 2014 r. , sygn. akt II OSK 1045/13 wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn takiego rozstrzygnięcia Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że przyczyny w oparciu, o które SKO w [...] dwukrotnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z 23 września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi G. - w części dotyczącej pkt 1 zatwierdzającej projekt scalenia w zakresie dotyczącym działek nr [...], nr [...], [...], [...], [...], [...] - objętych wykazem hipotecznym lwh [...] oraz działek nr [...], [...], [...] -objętych wykazem hipotecznym Lwh [...] oraz działki nr [...] objętej wykazem hipotecznym lwh [...] nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 61a § 1 kpa. Zastosowanie tego przepisu może bowiem mieć miejsce na wstępnym etapie badania żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego jedynie w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym żądaniem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym przypadku przedmiotowych, ale także podmiotowych. Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że w rozpatrywanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nie jest prawidłowa ponieważ wskazana przez organ przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji ww. scaleniowej nie jest oczywista, wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Kolegium przyjęło bowiem, że przeszkodę taką stanowi charakter decyzji Prezydium PRN w G. z 23 września 1970 r. , którą zatwierdzono projekt scalenia gruntów we wsi G. stanowiący jedna całość, a zatem konstrukcja przedmiotowej decyzji nie pozwala na stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej wskazane przez skarżące nieruchomości, niewymienione w decyzji. W ocenie Sądu specyficzny charakter decyzji scaleniowej obejmującej ogół gruntów wsi G. i wątpliwości czy jest możliwe wyodrębnienie z niej części, co do której skarżące żądają stwierdzenia nieważności uzasadniają wszczęcie postępowania nieważnościowego, w ramach którego będzie analizowana kwestia dopuszczalności uczynienia zadość zadaniom skarżących. Należy także wskazać, że organ ma również możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa. W ocenie Sądu, organ nie miał zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Należy nadto zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia organ faktycznie uzasadnia swoje rozstrzygnięcie merytoryczną oceną sprawy, organ rozważa bowiem czy da się wyodrębnić z przedmiotowej decyzji poszczególne nieruchomości objęte żądaniem skarżących. A zatem organ prowadził postępowanie wyjaśniające do czego nie był uprawniony we wstępnym stadium postępowania. Oznacza to więc, że kwestionowana niniejszą skargą odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła z przyczyn formalnych o charakterze przedmiotowym ani podmiotowym, nie mógł zatem mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepis art. 61a § 1 kpa. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie tylko w sytuacji gdyby we wstępnym stadium badania żądania I. P., S. P. i W. W. nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii możliwości stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej w części dotyczącej określonych nieruchomości. Nie ulega też wątpliwości, że organ dokonywał takich ustaleń jednak przed wszczęciem postępowania i w niepełnym zakresie. W konsekwencji wydane postanowienie i poprzedzające go postanowienie uzasadnione zostały przesłankami merytorycznymi i jako takie nie mogły się utrzymać w obrocie. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postepowania należy wskazać, iż nie może on być uwzględniony w rozpatrywanej sprawie, gdyż na przewlekłość postępowania przysługuje odrębna skarga zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe wskazania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak poprzedzające go postanowienie tego samego organu podlegają uchyleniu na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co orzeczono w punkcie I sentencji. W punkcie II sentencji orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. o kosztach postępowania.