II SA/Kr 699/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi K. Ł. na uchwałę nr LVI/563/2024 Rady Gminy Bolesław z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie wprowadzenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bolesław w 2024 roku I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 7 w zakresie słów "na ich koszt (koszt pobytu zwierzęcia w schronisku)"; II. zasądza od Gminy Bolesław na rzecz K. Ł. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga K. Ł. na uchwałę nr LVI/563/2024 Rady Gminy Bolesław z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie wprowadzenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bolesław w 2024 r. Skarżący zarzucił organowi wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, który przewiduje, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, zaś koszty realizacji programu ponosi gmina. Tymczasem z uwagi na brzmienie § 9 ust. 1 pkt 7 w/w uchwały Skarżący był wielokrotnie obciążany kosztami odbioru swoich zwierząt ze schroniska. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że uznaje racje skarżącego co do naruszenia prawa poprzez wprowadzenie regulacji prawnej dotyczącej dochodzenia od właścicieli zwierząt kosztów związanych z odławianiem zwierząt, z uwagi na nieposiadanie przez Radę gminy delegacji ustawowej do uregulowania tej kwestii w przedmiotowym Programie. Przy czym organ nie odnosi się do zasadności dochodzenia zwrotu uniesionych przez Gminę kosztów w innym trybie (przepisów prawa cywilnego), z uwagi na brak takim przypadku jurysdykcji sądu administracyjnego. Uznając skargę za uzasadnioną, organ nie ma jednak możliwości zastosowania w ramach autokontroli art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na to , że nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części, ponadto przedmiotowa uchwała już nie obowiązuje. Stąd przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1637), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W pierwszej kolejności Sąd zbadał dopuszczalność skargi w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym. Poza sporem jest, że przedmiotowa uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego. W orzecznictwie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17, konkludując, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Podobnie w piśmiennictwie wskazuje się, że "Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach NSA. Tylko tytułem przykładu można wymienić: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17, opub. w Lex nr 2639381; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, opub. w LEX nr 2537315; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, opub. w ONSAiWSA 2014 r., Nr 6, poz. 100; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, opub. w Lex nr 2066405; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, opub. w LEX nr 2346710. Nie stoi przy tym na przeszkodzie rozpoznaniu skargi okoliczność, że uchwała ta została przez organ uchwałodawczy wyeliminowana z obrotu prawnego. Uchwała ustanowiła określone nakazy i zakazy, dlatego może stanowić, już po tym jak została ona usunięta z obrotu prawnego, przedmiot oceny zachowania jej adresatów mających miejsce przed utratą jej mocy. Utrata mocy zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, Nr 2, poz. 44) stwierdził, że skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności (por. orzeczenie TK z 14 lutego 1994 r., sygn. K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7). Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Jak podkreśla się w judykaturze, jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767; postanowienie NSA z 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1765/19, LEX nr 741587). Nie sposób zatem stwierdzić, że pomimo wyeliminowania uchwały z systemu prawa jej regulacje nie wywołały określonych skutków prawnych, czy też nie wywołują już skutków, wobec czego nie zachodzi konieczność badania zgodności z prawem przepisów przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji, że brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności. Nie bez znaczenia pozostaje też ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Utrata mocy zaskarżonej uchwały nie uniemożliwia zatem stosowania zaskarżonych unormowań. Okoliczność ta, w świetle przytoczonego orzecznictwa, uzasadnia dokonanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 125/25). Poza sporem pozostaje także legitymacja Skarżącego, którego interes prawny został naruszony zaskarżona uchwałą albowiem był zobowiązany do uiszczania opłat z tytułu pobytu zwierząt stanowiących jego własność w schronisku, gdy tymczasem norma z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje z tego tytułu opłat. Skarga jest zatem dopuszczalna. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1580, dalej u.o.z.) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z kolei stosownie do art. 11a ust. 5 Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że "art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu." (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. II SA/Kr 224/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 720/23). Tymczasem § 9 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały przewiduje, że "zwierzęta umieszczone w Schronisku w wyniku odłowienia będą zwracane ich właścicielom po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia, na ich koszt (koszt pobytu zwierzęcia w schronisku)". Z uwagi na sprzeczność § 9 ust. 1 pkt 7 in fine zaskarżonej uchwały z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt należało wyeliminować z obrotu tę część przepisu, który odnosi się do obowiązku ponoszenia przez właściciela opłat (koszt pobytu zwierzęcia w schronisku), co też Sąd uczynił w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a zasądzając na rzecz K. Ł. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.