II SA/Kr 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. nr [...] znak [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.); - art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm., dalej u.p.b.); po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej - Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]- Powiat [...] z dnia 20 czerwca 2016 r., znak: [...] , którym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. postanowiono odmówić Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] przy ul. [...] w [...], przeglądania akt postępowania administracyjnego znak: [...] dotyczących budynku położonego przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 maja 2016 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek strony skarżącej z dnia 17 maja 2016 r., w którym zwróciła się ona o wgląd do akt sprawy o sygnaturze [...]. W dniu 20 czerwca 2016 r. PINB po rozpoznaniu ww. wniosku wydał postanowienie, znak: [...], którym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. postanowiono odmówić stronie skarżącej, przeglądania akt postępowania administracyjnego znak: [...] dotyczących budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Od powyższego postanowienia z zachowaniem ustawowego terminu zażalenie złożyła strona skarżąca. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem organu I instancji w oparciu o akta sprawy PINB, znak: [...]. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości udostępnienia stronie skarżącej wglądu w akta postępowania prowadzonego przed PINB pod znakiem: [...]. Analiza okoliczności sprawy w ocenie organu odwoławczego prowadzić musiała do ustalenia że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 74 § 2 k.p.a. - jest zasadne. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w organie I instancji jest art. 74 § 2 k.p.a. oraz art. 73 § 2 k.p.a. [...] WINB podkreślił, że uprawnienia określone w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługują wyłącznie stronie oraz uczestnikom postępowania na prawach strony. Organ powołał się także na treść art. 28 k.p.a. [...]WINB zauważył, że postępowanie prowadzone przed PINB pod znakiem [...], w akta którego wglądu żąda strona skarżąca dotyczyło przyjęcia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W związku z wycofaniem wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przez Inwestora – "P." ww. postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, że co do zasady zgodnie z art. 59 ust. 7 u.p.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Organ podniósł, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie kwestia możliwości udostępnienia stronie skarżącej wglądu w akta postępowania, znak: [...]. Przesłankę warunkującą możliwość udostępnienia żądanych akt administracyjnych jest posiadanie przymiotu strony postępowania znak: [...]. Skoro zatem strona skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego pod znakiem [...], to brak jest możliwości udostępnienia jej wglądu w akta tego postępowania. Organ podkreślił, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia wglądu w akta sprawy jest postępowaniem wpadkowym i brak jest możliwości w jego toku badania poprawności ustalenia kręgu stron postępowania, znak: [...]. Badanie przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie czy strona skarżąca posiada interes prawny w złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wykracza poza granice niniejszej sprawy. To czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego powinno podlegać weryfikacji w odrębnym postępowaniu. Dopiero przyznanie przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] bądź wszczęcie takiego postępowania na wniosek strony skarżącej, pozwoli na uznanie, że stronie skarżącej przysługują uprawnienia strony postępowania, w tym możliwość wglądu w akta sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Organ wskazał, że odpowiedź na nie stanowi treść uzasadnienia faktycznego i prawnego niniejszego rozstrzygnięcia. Na marginesie, mając na uwadze art. 9 k.p.a., Organ wskazał, że jakkolwiek brak jest wystarczających podstaw do uznania, iż w ramach art. 73 k.p.a. każdy obywatel może żądać od organu administracji publicznej udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie mniej jednak powyższe nie oznacza, że ww. informacji inne podmioty niż strony postępowania nie mogą uzyskać w ogóle. W takich sytuacjach należy zastosować przepisy o dostępie do informacji publicznej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie wniosła strona skarżąca - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U.2016.290), dalej: "pr.bud." poprzez błędną wykładnie wskazanego przepisu, polegającą na odmowie przyznania stronie skarżącej przymiotu strony postępowania o pozwolenie na użytkowanie, toczącego się pod sygnaturą [...], podczas gdy wskazany przepis ma zastosowanie wyłącznie w stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem, natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy wniosek o pozwolenie na użytkowanie został cofnięty i konieczna jest procesowa gwarancja ochrony interesów strony skarżącej, art. 10 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., polegającego na odmowie stronie skarżącej wglądu do akt postępowania, podczas gdy w ramach toczącego się postępowania o pozwolenie na użytkowanie stronie skarżącej przysługuje status strony, przez co w konsekwencji dochodzi do unicestwienia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 8 k.p.a. polegającego na naruszeniu zasady zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej poprzez bezzasadną odmowę wglądu do akt postępowania, którego stroną jest strona skarżąca, a w konsekwencji uniemożliwienie poznania przyczyn, dla których wniosek o pozwolenie na użytkowanie został cofnięty, co w istocie uniemożliwia stronie skarżącej skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...]. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Organu II instancji w całości, jak również poprzedzającego go postanowienia Organu l instancji, Zdaniem strony skarżącej przysługuje jej status strony w ramach postępowania o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w [...], a ograniczenie podmiotowe, wynikające z art. 59 ust. 7 pr.bud. nie może mieć zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W ocenie skiatrony skarżącej w okolicznościach przedmiotowej sprawy oparcie się na literalnym brzmieniu przepisu art. 59 ust. 7 pr. bud. skutkuje odmową przyznania statusu strony stronie skarżącej w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji istotnym naruszeniem jej interesów. Skutki nieuwzględnienia wniosku o wgląd do akt postępowania są wysoce dotkliwe dla strony skarżącej, albowiem bez uprzedniego poznania przyczyn, dla których postępowanie o sygnaturze [...] nie zakończyło się wydaniem pozwolenia na użytkowanie, niemożliwe jest skuteczne wszczęcie takiego postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie Organu II instancji całkowicie niweczy możliwość legalnego zamieszkiwania przez właścicieli w lokalach znajdujących się w budynku przy ul. [...]. Zdaniem strony skarżącej przysługuje jej status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a zatem winno mu przysługiwać prawo wglądu do akt przedmiotowego postępowania na zasadzie art. 73 § l k.p.a. W ocenie strony skarżącej jako strona postępowania administracyjnego, toczącego się pod sygnaturą [...] , powinna uzyskać wgląd do akt postępowania wedle złożonego wniosku. W okolicznościach przedmiotowej sprawy strona skarżąca nie ma możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania w sprawie o sygnaturze [...], a w konsekwencji skutecznego wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...]. Odmowa Organu umożliwienia wglądu do akt postępowania w istocie niweczy zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Takie działanie organu, a w szczególności niezastosowanie wykładni celowościowej wskazanego przepisu uniemożliwia stronie skarżącej realizację ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec cofnięcia wniosku przez inwestora "P.", ochrona interesów strony skarżącej wymaga uznania jej za stronę postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie strony skarżącej, zaskarżone postanowienie istotnie narusza interesy Wspólnoty Mieszkaniowej, dlatego też winno zostać uchylone w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga w ocenie Sądu zasługuje na uwzględnienie. O ile zgodzić się należy z organem, że krąg stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 prawa budowlanego powinien być tożsamy z kręgiem stron postępowania, w którym zostało wydane postanowienie objęte wnioskiem, to jednak odróżnić należy bycie stroną postępowania, od uznania przez organ określonego podmiotu za stronę. Dlatego też nie można utożsamiać ustalania kręgu stron, od weryfikacji prawidłowości ustaleń, co do kręgu stron postępowania. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje w konkretnym postępowaniu administracyjnym przymiot strony, decydują bowiem przepisy prawa, a nie organ. Organ jedynie ocenia, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu albo czy ten podmiot żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, czyli czy w świetle określonych przepisów prawa, konkretnemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu, przymiot strony przysługuje, czy też nie. W orzecznictwie sądowym wyraźnie przy tym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony. Mamy z nim do czynienia np. w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, z glosą I. Lipowicz i A. Agopszowicza, w którym przyjęto, że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku". W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06, LEX nr 337023, przyjęto, że: "Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego". W wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329, jest mowa, że: "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego". Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Konkludując należy wskazać, że tak jak stroną określonego postępowania jest podmiot, który posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a który wskutek błędu organu został pominięty w tym postępowaniu administracyjnym jako strona, tak nie jest stroną postępowania podmiot, który nie posiada interesu prawnego, mimo że wskutek błędu, organ traktował go jako stronę i doręczył mu decyzję, z której nie wynikają dla niego żadne uprawnienia, czy obowiązki. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ automatycznie uznał za strony tylko te podmioty, które występowały w tym charakterze w postępowaniu, którego wniosek dotyczył, a które toczyło się w trybie przepisu art. 59 prawa budowlanego. Taki automatyzm w podejściu do kwestii strony postępowania należy uznać za błędny. W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie bowiem dokonanie oceny, czy w rozumieniu art. 59 ust. 7 prawa budowlanego występuje interes prawny, uzasadniający przyznanie Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w [...] statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jeśli w wyniku tej oceny organ uzna, że taki interes posiadają, będą wówczas zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 59 ust. 7 ww. był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie, jak i doktrynie prawniczej. Doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie wzbudza wątpliwości. Zgodnie z nią, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Tym samym - przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). Z przyczyn powyższych zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy jest skutkiem takiego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu wykazuje wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1871/11, z dnia 6 października 2015 r. sygn..akt II OSK 259/14 - opublikowane jak powyżej). Z tych też przyczyn twierdzenie organów, iż w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stroną może być wyłącznie podmiot mający status dotychczasowego inwestora jest nieprawidłowe. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., i art. 135 p.p.s.a. oraz kosztach na podstawie art. 200 i art. Art.205 § 2 w/w ustawy.