II SA/Kr 857/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody z dnia 30 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Wojewoda postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2015r., znak [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej - k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania D. M. od decyzji Prezydenta Miasta z 25 lutego 2015 r. Nr [...] znak: [...] zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i nadziemnym, wewnętrznymi instalacjami: wodni-kanalizacyjnymi, w tym odcinkami poza budynkiem i zbiornikami retencyjnymi, elektrycznymi, centralnego ogrzewania, klimatyzacji, wentylacji mechanicznej i oddymiania, zjazdami z dróg publicznych i przebudową słupa oświetleniowego kolidującego z wjazdem od ul. M. oraz przyłączami: wodociągowymi, kanalizacji opadowej i kanalizacji sanitarnej, a także rozbudowa sieci energetycznej Sn i Nn wraz z budową stacji transformatorowej, dojazdem i zjazdem technicznym z ul. M. oraz rozbiórka kolidujących elementów zagospodarowania, tj. istniejących odcinków nieczynnych instalacji wewnętrznych: wodociągowych ze studzienkami i hydrantami wewnętrznymi, kanalizacyjnych ze studzienkami pośrednimi i wodościekowymi, gazowych i energetycznych, odcinka przyłącza wodociągowego oraz nawierzchni betonowych i asfaltowych, fragmentów stałych ogrodzeń oraz trzech istniejących zjazdów z ulicy M., na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. M. w K.. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Wojewoda wyjaśnił, że na etapie wstępnym postępowania przed organem drugiej instancji należy ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia czy istnieją przesłanki formalne dopuszczalności odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią istnienie negatywnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to k.p.a. przewiduje wydanie aktu administracyjnego, który kończy ostatecznie postępowanie zarówno wstępne, jak i całe postępowanie odwoławcze. Regulacja w tym zakresie znajduje się w art. 134 k.p.a., zgodnie z którymi organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwalania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Negatywna przesłanka dopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci braku po stronie skarżącego przymiotu strony. Wojewoda podał następnie, że organ pierwszej instancji ustalił obszar oddziaływania inwestycji wskazując obok działek, na których prowadzone są roboty budowlane również działki o nrnr: [...], [...] obr. [...]. Działka, nr [...] na której zlokalizowany budynek nr [...] przy ul. P., nie znajduje się w tym obszarze. Decyzja organu pierwszej instancji nie została więc doręczona skarżącej. Oceniając prawidłowość tych działań Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki nr [...]. W szczególności cień projektowanego budynku w czasie, w którym mógłby wprowadzać ograniczenia w nasłonecznieniu pokoi w budynku nr [...], mieści się w cieniu rzucanym przez budynek zlokalizowany na działce nr [...] (budynek [...]). Należy więc stwierdzić, że brak jest przepisu, który sytuowałby nieruchomości przy ul. P. w obszarze oddziaływania inwestycji. Niezależnie od powyższego Wojewoda uznał, że odwołanie wniesione zostało od decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wynika, że doręczenie decyzji stronom postępowania następowało w różnych terminach. Ostatnie doręczenie, tzw. doręczanie zastępcze, nastąpiło 24 marca 2015 r. Licząc 14 dni od tego zdarzenia termin 14 -dniowy do wniesienia odwołania nastąpił 7 kwietnia 2015 r., a wiec 8 kwietnia 2015 r. decyzja stała się ostateczna. Odwołanie zostało złożone bezpośrednio w siedzibie organu w dniu 14 kwietnia 2015 r. W tej sytuacji należy uznać za niedopuszczalne wniesienie odwołania od decyzji, która w administracyjnym toku instancji stała się ostateczna. Jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się D. M., wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody z dnia 30 kwietnia 2015r., znak [...]. Skarżąca zarzucała, że organ pierwszej instancji od chwili złożenia projektu budowlanego przez inwestora robił wszystko, aby w sprawie nie brały udziału żadne osoby fizyczne z sąsiedztwa. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Następnie działkę nr [...] podzielono na działki nr [...] i [...]. Działka [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] otrzymała oznaczenie [...]. Skarżąca kilkakrotnie zwracała się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o uznanie za stronę, ale działania te były bezskuteczne. D. M. wskazała dalej, że roboty na działce inwestora oddziałują na jej nieruchomość: wywołują drgania, podnoszą poziom wód gruntowych ze względu na głębokie wykopy (teren inwestora to stare koryto [...]). Z muru rozgraniczającego działki odpada tynk. Skarżąca zaznaczyła też, że działka nr [...], obr. [...], sąsiaduje bezpośrednio z jej nieruchomością. Kompleks obiektów gabarytowych wpłynie swoją wielkością na otaczające środowisko poprzez zwiększenie ilości samochodów, brak miejsc parkingowych, hałas i spaliny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podnoszone w skardze są bezzasadne, zaś postanowienie Wojewody znak [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r. odpowiada prawu. W szczególności, postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ drugiej instancji na skutek wniesienia odwołania jest dwuetapowe. Na pierwszym etapie kontrolowana jest formalna dopuszczalność rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji: weryfikacji podlega, czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w terminie. W razie zaistnienia przeszkód formalnych organ drugiej instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). W braku takich przeszkód organ odwoławczy bada sprawę co do jej istoty i po przeprowadzeniu takiego postępowania wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), względnie zaś uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy niezbędne jest rozstrzygnięcie, w jaki sposób organ drugiej instancji powinien zakończyć postępowanie odwoławcze, jeżeli środek zaskarżenia wniósł podmiot, który nie był przez organ pierwszej instancji uznawany za stronę postępowania, a jednocześnie taki środek odwoławczy jest składany już po upływie terminu do wniesienia odwołania, liczonego dla podmiotów, które jako strony brały udział w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś zakres zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. nie obejmuje stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 8 października 2014r., sygn. akt II SA/Gd 336/14, Lex Omega nr 1534094 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2014r., sygn. akt II SA/Go 243/14, Lex Omega nr 1465371). Prezentowane są również poglądy zgodnie z którymi stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, może mieć miejsce ale wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1774/11, Lex Omega nr 1361614 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt III SA/Wr 692/13, Lex Omega nr 1444508). Poglądy te zastosowanie znajdą wyłącznie wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że odwołanie zostało wniesione w terminie, tj. zaskarżono nim decyzję jeszcze nieostateczną oraz jednocześnie można – na podstawie zebranego materiału dowodowego – jednoznacznie przesądzić, że wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Odmiennie należy traktować sytuację, gdy odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział. W ocenie Sądu w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę należy podzielić wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, zgodnie z którym w takiej sytuacji organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z tej przyczyny, że dotyczy ono decyzji ostatecznej (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie, z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/13, Lex Omega nr 1486412 oraz w Łodzi, z dnia 14 marca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1299/10, Lex Omega nr 994145). Jak wskazuje się w orzeczeniach, w których zaprezentowano ten pogląd, przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie (zażalenie) należy uznać za niedopuszczalne. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2011, teza 5 do art. 134).Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się również, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 564 i nast., A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., Lex Omega 26/2013, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1391/98). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu nie uznanego za stronę zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Jak bowiem wskazuje się w powołanych wyżej orzeczeniach sygn. akt IV SA/Wa 2020/13 oraz II SA/Łd 1299/10, warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowego terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, zatem jest niedopuszczalne. Skarżąca wniosła je również z uchybieniem terminu liczonego dla pozostałych stron, co jednak nie oznacza, że właściwym było wydanie drugiego z postanowień, wymienionych w art. 134 k.p.a. W przepisie tym została bowiem przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Opolu, z dnia 21 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Op 418/13, Lex Omega nr 1411016 oraz w Gliwicach, z dnia 31 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 550/13, Lex Omega nr 1355055). Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 525/11, Lex Omega nr 1216745). Takie badanie jest zbędne, gdy odwołanie zostaję wniesione od decyzji ostatecznej. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że ostatnie doręczenie decyzji organu pierwszej instancji podmiotowi, który uznany był za stronę postępowania nastąpiło w dniu 24 marca 2015 r. (w trybie doręczenia zastępczego). Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, wynikający z art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 7 kwietnia 2015 r. Decyzja Prezydenta Miasta z 25 lutego 2015 r. Nr [...] znak: [...], uzyskała zatem przymiot ostateczności z dniem 8 kwietnia 2015 r. Jeżeli po upływie tego terminu podmiot, którego organ pierwszej instancji nie traktował jako strony wniósłby odwołanie, to byłoby ono niedopuszczalnym środkiem zaskarżenia. D. M. wniosła odwołanie w dniu 14 kwietnia 2015 r., czyli już po upływie terminu otwartego dla stron postępowania, w chwili, gdy decyzja Prezydenta Miasta była już ostateczna. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. Stwierdzić należy jednocześnie, że zarzuty skargi dotyczą prawidłowości określenia kręgu stron przez organ pierwszej instancji oraz kwestii legalności samej decyzji. Nie mogły one zatem zostać uwzględnione w niniejszej sprawie. Zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały badaniu szczegółowemu badaniu przez Wojewodę, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. Skoro decyzja Prezydenta Miasta z 25 lutego 2015 r. Nr [...] znak: [...], jest ostateczna, to badanie czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy skarżąca winna być stroną postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym albowiem w myśl art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wnowienia postepowania administracyjnego. Tym bardziej skutku nie mogły odnieść zarzuty dotyczące merytorycznej poprawności decyzji organu pierwszej instancji. Formalna przeszkoda dla rozpatrzenia sprawy (niedopuszczalność odwołania) wyłączała bowiem możliwość badania istoty sprawy przez Wojewodę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.