II SA/Kr 96/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa i Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa - Wojewody Małopolskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Wojewodę oraz Prezydenta Miasta K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] nieruchomości obj. Lwh [...] k KW nr [...] oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych, pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu, na podstawie: - art. 157 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. i 158 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.; - art. 2, art. 6, art. 7 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. 1968 r., Nr 36, poz. 249 ze zm.); uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w przedmiotowej sprawie w ten sposób, że stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] nieruchomości obj. Lwh [...] KW nr [...] oraz zobowiązującej właścicieli budynku do oświadczenia w terminie 14 dni, że roboty wymienione w decyzji wykonają we własnym zakresie i przy pomocy własnych środków finansowych, pod rygorem przeprowadzenia remontu ze środków państwowych z zabezpieczeniem hipotecznym wierzytelności powstałej z tego tytułu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] wskazano, że decyzja wydana przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972r. nr [...] orzekająca o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] - nieruchomości obj. [...] KW nr [...] stanowiącej własność A.Z.O. , T.O. i M.C.D. została wydana w oparciu o przepisy art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (t.j.: Dz. U. Nr 36 z 1968r. poz. 249 ze zm.). Organy powołały przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynku (tekst jedn. Dz. U. Nr 36 z 1968r. poz. 249 ze zm.). Oceniając prawidłowość decyzji wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972r. nr [...] pod względem przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., czyli kwalifikowanych wad, których wystąpienie w decyzji administracyjnej skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, Kolegium zauważyło, że rozstrzygnięcie ustalające rodzaj i rozmiar planowanych robót w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. , zostało wydane bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W niniejszej sprawie zachodzi ta pierwsza sytuacja. Przepisy art. 2 i 3 ustawy remontowej nie zawierały bowiem wymogu wydania przez organ gospodarki mieszkaniowej decyzji o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót. Wymagały natomiast wydania przez organ, uznający - po przeprowadzeniu oględzin - potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 (tj.: remontu kapitalnego i zabezpieczającego, ulepszeń w wyposażeniu budynków, ich odbudowy lub przebudowy) zawiadomienia skierowanego do właściciela (zarządcy) budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. Jednocześnie o terminie oględzin winien być zawiadomiony właściciel (zarządca) budynku. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Wojewoda oraz Prezydenta Miasta K. Wojewoda podniósł, że wątpliwości budzi podjęcie decyzji o stwierdzeniu nieważności w oparciu o dokumenty uzyskane jedynie z [...] Urzędu Wojewódzkiego, a nadto prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania odnośnie do podmiotu uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa. Z kolei Prezydenta Miasta K. podniósł, że decyzja została podjęta mimo wybrakowania materiału dowodowego w sprawie. Ponadto w ocenie wnoszącej wniosek naruszeniu prawa stwierdzonemu przez Kolegium nie można przypisać waloru rażącego naruszenia prawa. Ponownie rozstrzygając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż z uwagi na fakt, iż w toku postępowania wyjaśniającego okazało się, ze strona postępowania C.P. zmarła, Kolegium przeprowadziło postępowanie mające na celu ustalenie spadkobierców zmarłej C.P. . Na podstawie aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia z dnia 4 stycznia 2010 r. nr Rep. [...] , którego wypis znajduje się w aktach sprawy ustalono, że spadkobiercami zmarłej C.P. są: mąż D.J. (uczestniczący do tej pory w postępowaniu), syn A.P. , syn W.P. oraz córka J.K. . Stronom doręczono decyzji Kolegium wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych. Kolegium wskazało, że wobec specyfiki środka prawnego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz mając na uwadze wagę uchybienia, którym dotknięta była zaskarżona decyzja wydana przez SKO w K. z dnia 29 października 2012 r. Kolegium uznało, że należy zaskarżona decyzję wyeliminować z obrotu prawnego i orzec merytorycznie w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie podniosło, że czynny udział następców prawnych zmarłej C.P. zapewniono przez doręczenie im jako stronom postępowania w/w decyzji oraz powiadomienie o toczącym się postępowaniu. Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza istnienie i określoną treść decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. Kolegium na podstawie dokumentów z [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. , Wydziału Rewaloryzacji Zabytków K. i Dziedzictwa Narodowego, ustaliło, że remont kapitalny budynku przy ul. [...] w K. został wykonany w latach 1975 - 1984 ze środków państwowych. Następnie na mocy decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej – [...] w K. z dnia 26 czerwca 1985r. nr [...] ustalono wysokość kosztów remontu budynku przy ul. [...] na kwotę 20.956.806 zł, a w dniu 19 listopada 1986r. z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. –S. wydano decyzję nr [...] orzekającą o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] oraz [...] , stanowiącej parcelę l.kat [...] o pow. 436m2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] oraz orzeczono o przyznaniu odszkodowania w wysokości 6.831.000 zł za grunt, budynek mieszkalny i pozostałe składniki budowlane. Objęta niniejszym postępowaniem nadzwyczajnym decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Oceniając decyzję z dnia 10 stycznia 1972r. nr [...] pod względem przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. organ uznał, że została wydana bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza z kolei, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W niniejszej sprawie w ocenie organu zachodzi ta pierwsza sytuacja. Przepisy art. 2 i 3 ustawy remontowej nie zawierały bowiem wymogu wydania przez organ gospodarki mieszkaniowej decyzji o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót. Wymagały natomiast wydania przez organ, uznający - po przeprowadzeniu oględzin -potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 (tj.: remontu kapitalnego i zabezpieczającego, ulepszeń w wyposażeniu budynków, ich odbudowy lub przebudowy) zawiadomienia skierowanego do właściciela (zarządcy) budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. Jednocześnie o terminie oględzin winien być zawiadomiony właściciela (zarządcę) budynku. Kolegium podkreśliło, że omawiany przepis art. 3 ustawy remontowej przewidywał wydanie decyzji tylko w następującej sytuacji: kiedy właściciel (zarządca) budynku oświadczył w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia, że wykona roboty wymienione w ust. 1 we własnym zakresie - wówczas wykonanie robót ze środków państwowych może nastąpić, gdy właściciel (zarządca) nie rozpocznie lub nie zakończy robót w wyznaczonym terminie albo jeśli prowadzi roboty w sposób sprzeczny z zasadami techniki budowlanej lub w sposób opieszały, wykluczający zakończenie robót w wyznaczonym terminie. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia 10 stycznia 1972r. nr [...] - jako wydana bez podstawy prawnej - jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Badana decyzja w ocenie organu była też dotknięta inną wadą skutkującą jej nieważnością - została bowiem wydana w stosunku do osób nieżyjących - współwłaścicieli nieruchomości – A.Z.O. oraz T.O. , co z kolei wyczerpuje określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa. Z materiałów sprawy wynika, iż A.Z.O. zmarł w sierpniu 1953r., a spadek po nim nabył w całości syn A.O. , na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w Ł. z dnia [...] grudnia 1954r. sygn. akt [...] . Natomiast T.O. zmarł w dniu [...] listopada 1963r., a spadek po nim nabył w całości syn J.K.P.T. (4-ga imion) O. , na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta K. , Wydział II Nieprocesowy z dnia 6 lutego 1970 r. sygn. akt [...] Z wyższej ustalonych okoliczności jednoznacznie zatem wynika, iż w dacie podjęcia decyzji o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. (10 stycznia 1972 r.), osoby będące jej adresatami – A.Z.O. oraz T.O. nie żyli już od 19 i 17 lat. W tym stanie rzeczy Kolegium Odwoławcze orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972r., z powodu wydania jej bez podstawy prawnej oraz skierowania tego rozstrzygnięcia do osób nieżyjących w dacie wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wyjaśniło, że nie podziela zarzutu, zgodnie z którym decyzja SKO rażąco narusza prawo przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym zebrania materiału dowodowego w sprawie. Na powyższą decyzję skargę jednym pismem wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. oraz Gmina Miejska K. - Prezydent Miasta K. , zarzucając jej naruszenie: - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2013 roku oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 29 października 2012 r. sygn. [...] . Podniósł, iż w związku z nowymi okolicznościami, tj. pojawieniem się w przedmiotowym postępowaniu spadkobierców po zmarłej stronie postępowania, którzy, powinni dysponować oryginałem decyzji orzekającej o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych oraz wezwaniem ich przez Kolegium o nadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii przedmiotowej decyzji, a przede wszystkim w związku niezastosowaniem się do tego wezwania przez obecne strony postępowania, zdaniem Prezydenta ponownie naruszone zostały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro w przedmiotowej sprawie Kolegium miało wiedzę o posiadaniu przez spadkobierców oryginalnej decyzji, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przeprowadzając właśnie to "postępowanie administracyjne", winno podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez uzyskanie od spadkobierców przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł również Skarb Państwa – Wojewoda , który zarzucił: - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez ograniczenie materiału dowodowego zebranego w sprawie jedynie do dokumentów uzyskanych z [...] Urzędu Wojewódzkiego. - naruszenie art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy (Dz. U. z 1986 r. Nr 36, poz. 249) błędne przyjęcie, że organ wydający decyzję z dnia 10 stycznia 1972 r. nie miał podstaw do ustalenia rozmiaru i zakresu planowanych prac w nieruchomości położonej de objętej wykazem hipotecznym Iwh [...] oraz kw [...] stanowiącej parcele 1. kat. 426 o pow. 0,0436 ha zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] . Wniósł o uchylenie zakażonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia 29 października 2012 r. [...] . W ocenie Wojewody oparcie rozstrzygnięcia jedynie na materiale dowodowym pochodzącym od strony skarżącej nie wypełniło w sposób należyty dyspozycji powyższych norm, co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1337/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił wszystkie trzy wniesione skargi. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1351/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji pomylił zagadnienie zdolności sądowej z kwestią interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. Wyjaśnił, że obie instytucje są rozłączne, mają inne cechy i podstawy, a ich brak wywołuje odmienne skutki. Odwołując się do treści art. 25 i 26 p.p.s.a. NSA wskazał, że nie budzi wątpliwości, że zarówno Skarb Państwa, jak i gminy posiadają zdolność prawną (p. art. 33 k.c. i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). W ich imieniu występują odpowiednio jednostki organizacyjne, z których działalnością wiąże się postępowanie lub organ jednostki nadrzędnej oraz organy gmin (art. 28 § 2 P.p.s.a.). W konsekwencji nie można uznać, że organy nie posiadały zdolności sądowej, zatem odrzucenie skarg nie miało oparcia w przepisie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. NSA nadmienił, że co prawda judykatura powszechnie już przyjmuje, że wówczas, gdy brak zdolności do występowania przed sądem administracyjnym jest oczywisty, jak w przypadku, kiedy organ gminy (lecz w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego już nie sama gmina) skarży decyzję zapadłą w sprawie, w której sam orzekał, możliwe jest takie rozstrzygnięcie, wszak w niniejszej sprawie stanowisko to nie ma zastosowania. Dalej NSA zwrócił uwagę, że organy utożsamiane przez Sąd I instancji działały w innych realiach historycznych, poza tym jeżeli poprzedni miałby bronić interesów Skarbu Państwa, jak Sąd ten wywiódł, to nie mógł tego czynić w odniesieniu do interesów Gminy K. Przeto odmowa przyznania tej Gminie prawa strony w niniejszej sprawie skutkowałaby pozbawieniem możliwości obrony jej praw w zakresie objętym przedmiotem tej sprawy. Obecny organ Gminy nie działał władczo, stąd odsunięcie go od postępowania na przyjętej podstawie prawnej jest błędne. Sąd podzielił stanowisko przedstawione postanowieniu z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1347/14. Kontynuując rozważania NSA wskazał, że innym zagadnieniem jest legitymacja skargowa, która po myśli art. 50 § 1 P.p.s.a. służy każdemu, kto ma w tym interes prawny. Jako kategoria prawa materialnego wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Przy czym Sąd wskazał, że o ile istotnie legitymacja Skarbu Państwa w okolicznościach sprawy może wydawać się wątpliwa, to służące Gminie K. prawo własności przedmiotowej nieruchomości wymaga poczynienia szerszych i głębszych rozważań w omawianej materii. Sąd zwrócił uwagę na pogląd dotyczący podwójnej roli organów, które jednak w tej sprawie nie są tożsame, oraz na zagadnienie uprawnień gmin, które nie mogą być ograniczane. Ponadto zauważył, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jakkolwiek z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż co do zasady ról tych nie można łączyć, a nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, to jednak pogląd ten doznaje modyfikacji w zależności od okoliczności konkretnych spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA postanowienia I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszym składzie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie są trzy skargi. Pierwsza - Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. , druga - Gminy Miejskiej K. - Prezydenta Miasta K. , i trzecia Skarbu Państwa – Wojewody . W pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię przysługiwania skarżącym legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja skargowa służy każdemu, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny jest powszechnie rozumiany jako uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawnej (najczęściej o charakterze materialnym), na podstawie której podmiot może domagać się konkretyzacji jego uprawnień bądź obowiązków albo żądać kontroli legalności określonego aktu (Komentarz do P.p.s.a. A. Kabat, LEX, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SO/Bk 13/12, Lex nr 1289343). Zgodnie z orzecznictwem NSA brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi oceniony być musi jako brak przesłanki materialnej, której skutkiem jest oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie (por. analogiczne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 227/11, lex 1071206). Odnosząc się zatem do skargi Wojewody Sąd wskazuje, iż wobec faktu skomunalizowania nieruchomości przy ul. [...] w K. Wojewoda nie posiada zdolności skargowej i z tej przyczyny podlega ona oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, (tekst jedn. Dz. U. Nr 36 z 1968r. poz. 249 ze zm.), zwaną dalej "ustawą remontową" organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Jednocześnie ustawodawca w art. 1 ust. 3 tej ustawy zdefiniował pojęcie organu gospodarki mieszkaniowej stwierdzając, że należy przezeń rozumieć właściwy organ do spraw mieszkaniowych prezydium miejskiej lub gromadzkiej rady narodowej albo rady narodowej osiedla. Organ gospodarki mieszkaniowej miał więc samodzielną kompetencję do dysponowania środkami państwowymi na cele remontów budynków. W tym zakresie reprezentował interesy Skarbu Państwa. Odnośnie więc skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. wskazać należy, iż Prezydent Miasta K. działający jako starosta jest następcą prawnym organu gospodarki mieszkaniowej i przejmuje kompetencje z ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Jako organ będący następcą prawnym organu, który wydał decyzję z 10 stycznia 1972 r., nie posiada więc zdolności skargowej do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej nieważność tej decyzji. Zatem i w tym wypadku skarga jako wniesiona przez podmiot nie posiadający legitymacji skargowej musiała ulec oddaleniu. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż co do zasady nie jest dopuszczalne aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. I OSK 551/08, z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09). Jak wskazał NSA pogląd ten doznaje jednak modyfikacji w zależności od okoliczności konkretnych spraw i tak jest odnośnie skargi Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydent Miasta K. Podkreślić wypada, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów Miasto K. jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent Miasta K. występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz. l tak też jest w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję SKO w K. złożyła także Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. Przy czym należy podkreślić, iż Gmina reprezentuje w niniejszej sprawie swój własny interes prawny wynikający z przysługującego jej prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, zatem nie może być pozbawiona obrony służących każdemu i zagwarantowanych konstytucyjnie praw. W tej bowiem sprawie Prezydent Miasta K. wnosząc skargę działa jako organ gminy, a jeśli tak to skarżącej Gminie jako stronie postępowania służy uprawnienie do wniesienia skargi. Skarga ta zaś podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W tym miejscu warto wskazać, iż zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. § 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W kontekście przywołanego przepisu oceniając prawidłowość decyzji wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia 10 stycznia 1972r. nr [...] pod względem przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., czyli kwalifikowanych wad, których wystąpienie w decyzji administracyjnej skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, Sąd uznał, iż prawidłowo Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie ustalające rodzaj i rozmiar planowanych robót w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. , zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W niniejszej sprawie zachodzi ta pierwsza sytuacja. Przepisy art. 2 i 3 ustawy remontowej nie zawierały bowiem wymogu wydania przez organ gospodarki mieszkaniowej decyzji o ustaleniu rodzaju i rozmiaru planowanych robót. Wymagały natomiast wydania przez organ, uznający - po przeprowadzeniu oględzin -potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 (tj.: remontu kapitalnego i zabezpieczającego, ulepszeń w wyposażeniu budynków, ich odbudowy lub przebudowy) zawiadomienia skierowanego do właściciela (zarządcy) budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. Jednocześnie o terminie oględzin winien być zawiadomiony właściciel (zarządca) budynku. Omawiany przepis art. 3 ustawy remontowej przewidywał wydanie decyzji tylko w następującej sytuacji: kiedy właściciel (zarządca) budynku oświadczył w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia, że wykona roboty wymienione w ust. 1 we własnym zakresie - wówczas wykonanie robót ze środków państwowych może nastąpić, gdy właściciel (zarządca) nie rozpocznie lub nie zakończy robót w wyznaczonym terminie albo jeśli prowadzi roboty w sposób sprzeczny z zasadami techniki budowlanej lub w sposób opieszały, wykluczający zakończenie robót w wyznaczonym terminie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, wobec powyższego zasadnym było stwierdzenie, że decyzja z dnia 10 stycznia 1972r. nr [...] - jako wydana bez podstawy prawnej - jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (patrz. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r. II SA/Łd 915/12). Tymczasem jak wynika z ustalonych okoliczności faktycznych decyzja z dnia 10 stycznia 1972 r. nr [...] została skierowana w stosunku do nieżyjących w dacie jej wydania współwłaścicieli A.Z.O. oraz T.O. , co z kolei wyczerpuje określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa. Prowadzenie bowiem postępowania administracyjnego w stosunku do zmarłej osoby i wydanie decyzji w takiej sytuacji należy bez wątpienia kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Podstawą takiej oceny zaś jest stan faktyczny w chwili wydania decyzji. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi Gminy Miejskiej K. podnieść należy, że są one całkowicie chybione albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni wystarczał do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i został przez organ oceniony z zachowaniem zasad wynikających z art. 80 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że pomimo braku oryginału decyzji w toku postępowania administracyjnego okolicznością bezsporną było, iż decyzja z dnia 10 stycznia 1972 r. została wydana i funkcjonowała w obrocie prawnym. W ocenie Sądu brak oryginału decyzji, przy bezspornej okoliczności faktu i daty jej wydania, nie mogło stanowić negatywnej przesłanki rozstrzygnięcia. Nie mniej by rozwiać wszelkie wątpliwości w przedmiocie braku oryginału decyzji wskazać należy, że na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. został okazany oryginał przedmiotowej decyzji pozwalający ustalić zgodność zalegającej w aktach kopii tej decyzji z przedstawionym oryginałem. Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono o oddaleniu skarg, na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.