II SAB/Kr 101/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi K.W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. do wydania aktu lub podjęcia czynności; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego K.W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga K.W. działającego na podstawie: - art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012.270 ze. zm., dalej p.p.s.a.) - art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. 2014 r. poz.782, dalej u.d.i.p.), na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 20 października 2014 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 22 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wraz ze skargą na bezczynność organu administracji, wniósł o zobowiązanie SKO w N. w terminie określonym przez Sąd do załatwienia przedmiotowej sprawy stwierdzenia nieważności, jak również o orzeczenie że bezczynność SKO w N. w przedmiocie załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa, a także o wymierzenie grzywny organowi z tytułu pozostawania w rażącej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy oraz o rozważenie celowości wydania postanowienia sygnalizacyjnego, informującego organy zwierzchnie nad SKO w N. o dostrzeżonych przez Sąd nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z normami przepisanymi. Skarżący podniósł, iż wnioskiem z dnia 20 października 2014 roku wniósł o stwierdzenie przez SKO w N. nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 22 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 26 marca 2015 roku wystosował do SKO w N. wezwanie do niezwłocznego załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 20 października 2014 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 22 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podkreślił, iż do dnia dzisiejszego SKO w N. nie załatwiło sprawy z wniosku skarżącego z dnia 20 października 2014 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 22 września 2014 roku znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odpowiadając na skargę wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, iż Burmistrz R. dnia 22 września 2014 r., wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej skarżącemu. W dniu 21 października 2014 r. do Kolegium wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie przez SKO w N. nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. dnia 22 września 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Kolegium w związku z otrzymanym wniósł pismem z dnia 27.10.2014r. wystąpiło do Burmistrza R. o przesłanie akt sprawy. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz R. w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. poinformował, że akta sprawy znak: [...] zostały w dniu 03.10.2014 r. przesłane do WSA w Krakowie w związku ze skargą K.W. z dnia 19.09.2014 r. na bezczynność organu administracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W związku z brakiem akt administracyjnych organ I instancji nie mógł ich przesłać do tut. Kolegium. Następnie pismem z dnia 21.11.2014 r. Kolegium wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o wypożyczenie akt sprawy znak: [...] . Również pismem z dnia 21.11.2014 r. poinformowano skarżącego, iż sprawa z jego wniosku nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na brak akt sprawy, a zostanie załatwiona po otrzymaniu akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W sprawie niniejszej w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza R. z dnia 14.05.2014r. (znak: [...] ) o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza R. , w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w umowach nr [...] z dnia 19.09.2007r. i nr [...] z dnia 06.06.2007r., zawartych pomiędzy Gmina R. a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B. i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej - decyzja Kolegium z dnia 11.07.2014r., znak [...] . Wobec powyższego Burmistrz R. decyzją z dnia 22 września 2014r. ( znak [...] ) ponownie odmówił udostępnienia wnioskodawcy K.W. informacji publicznej, znajdującej się w zawartych pomiędzy Gminą R. a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B. , umowach nr [...] z dnia 19.09.2007r. i nr [...] z dnia 06.06.2007r., w części dotyczącej informacji o oznaczeniu nieruchomości występującym w przedmiotowych umowach. Wszystkie powyższe decyzje zostały wydane w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 18.03.2014 r. o udostępnienie informacji publicznej - kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B. . W decyzji z dnia 22 września 2014r. Burmistrz R. wprost podał, iż odmawia udostępnienia informacji po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , znak [...] z dnia 11 lipca 2014r. Jednocześnie na decyzję Kolegium znak: [...] z dnia 11 lipca 2014r. Prokurator Rejonowy w N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - skarga z dnia 06.11.2014r. (data wpływu do tut. Kolegium 12.11.2014r.), znak: [...] W dniu 12 maja 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesłał do Kolegium akta sprawy konieczne do prowadzenia niniejszego postępowania, a wraz z nimi odpis prawomocnego wyroku tego Sądu z dnia 5 lutego 2015 r., którym oddalono skargę Prokuratora Rejonowego w N. na decyzję tut. Kolegium z dnia 11 lipca 2014r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zakończone, co umożliwiło wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w tej sprawie z wniosku skarżącego. Dlatego Kolegium pismem z dnia 08.06.2015r. zawiadomiło, że z wniosku skarżącego zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza R. w dniu 22 września 2014r. ( znak: [...] ) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, znajdującej się w umowach zawartych pomiędzy Gminą R. a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B,. , w części dotyczącej informacji o oznaczeniu nieruchomości występującym w przedmiotowych umowach. W tej sytuacji odpowiedzi wymaga pytanie czy można dopuścić do istnienia dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania. W ocenie Kolegium prawidłowa jest negatywna odpowiedź na postawione pytanie. Kolegium powołało treść art. 56 p.p.s.a. W ocenie organu jednoczesne prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie - administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego - jest co najmniej niepożądane. Zdaniem Kolegium, zawiadamiając o nowym terminie załatwienia sprawy, działało ono w prawidłowy w tej sytuacji sposób. O bezczynności organu można bowiem mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych działań, czynności w sprawie lub gdy działania takie wprawdzie podejmie, jednakże wszczęte w ich wyniku postępowanie nie zakończy się wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności, do których organ był zobowiązany, a zobowiązanie to jest wprost określone w konkretnym przepisie prawa, ustawowego obowiązku. Tymczasem w niniejszej sprawie, zdaniem organu, powstrzymanie się organ od kontynuowania postępowania nie stanowi bezczynności tego organu, ale - z uwagi na niepożądanej dwutorowości postępowań - jest zachowaniem prawidłowym. Wyznaczenie terminu załatwienia sprawy było związane nie tylko z brakiem akt sprawy, ale z zamiarem uniknięcia dwutorowości postępowania. Odnosząc się jeszcze do zarzutu bezczynności Kolegium podniosło, iż zarówno piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że złożenie wniosku udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego w oparciu przepisy k.p.a. W dniu 8 września 2015 r. wpłynęło do WSA w Krakowie pismo skarżącego z dnia 7 września 2015 r., w którym skarżący informuje, że Burmistrz Miasta R. przekazał akta sprawy do SKO w N. w dniu 19 grudnia 2014 r. wraz z pismem przewodnim znak [...] podkreślając jednocześnie konieczność szybkiego załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i zwrotu akt do WSA w Krakowie w terminie 30 dni, na jaki to termin Sąd wypożyczył akta sprawy. Organ I instancji wniósł w tym piśmie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji zgodnie z żądaniem skarżącego. Dopiero w dniu 23 czerwca 2015 r. po ponownym otrzymaniu akt sprawy, SKO w N. dopełniło obowiązku załatwienia przedmiotowej sprawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, wydając w tym dniu decyzję znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji organu I instancji o odmowie udostepnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego, organ w sposób świadomy ignorował obowiązek załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, gdyż celowo nie załatwiało w relewantnym okresie innych ośmiu spraw związanych z bezczynnością, w które skarżący był zaangażowany osobiście lub występował jako pełnomocnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji lub innego aktu w przewidzianym prawem terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, zachodzi wówczas prawna bezczynność organu. Jak wskazano bowiem wyżej, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Na zasadzie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2). Z powyższego wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. W konsekwencji, podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. W realiach niniejszej kontrolowanej sprawy w postaci bezczynności organu nie budzi zatem wątpliwości, że na organie ciążył obowiązek załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie określonym ustawą, a jako sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nie jest zadaniem Sądu przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność organu wypowiadanie się co do meritum sprawy, jednak bezczynność organu niewątpliwie posiada związek z wykładnią norm postępowania administracyjnego na tle okoliczności sprawy. W przypadku kontrolowanej bezczynności mamy do czynienia ze względnie złożonym jak się okazało - z punktu widzenia organu administracyjnego - stanem prawnym i faktycznym sprawy. Stan ten też był taki z punktu widzenia obiektywnego porządku prawnego. Sąd zauważa, że po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji organu I instancji, organ II instancji podejmował pierwsze czynności procesowe zgodnie z ustawowymi terminami. Dopiero po uzyskaniu informacji, że została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w N. skarga z dnia 06.11.2014r. na jego decyzję z dnia 11 lipca 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ niezasadnie zdaniem Sądu uznał - co wynika z odpowiedzi na skargę i z oceny zachowania proceduralnego SKO w N. - że do czasu kiedy WSA w Krakowie nie rozstrzygnie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na decyzję SKO w N. z dnia 11 lipca 2014r. - to tak długo SKO w N. nie powinno wydawać decyzji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego. Sąd bierze pod uwagę, że pismem z dnia 21.11.2014 r. SKO w N. poinformowało skarżącego, iż sprawa z jego wniosku nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na brak akt sprawy, a zostanie załatwiona po otrzymaniu akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (k. [...] administracyjnych akt sprawy [...] ), ale trzeba też zauważyć, że jeżeli SKO w N. miało przekonanie oparte na ocenie prawnej stanu faktycznego i prawnego zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że sprawa jest uzależniona od wcześniejszego wyroku WSA w Krakowie – nie powinno poprzestać na informacji w trybie pisma z art. 36 § 1 k.p.a., tylko skorzystać na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z instytucji zawieszenia postępowania, którą mógłby kwestionować skarżący. Następnie trzeba zauważyć, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tj. po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ załatwił sprawę, w której zaskarżona została bezczynność. W tych okolicznościach postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w czasie zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej wystąpiły zdarzenia, w następstwie których sprawa ta przestała istnieć. Tym samym nie było możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi określonego działania. Z tego powodu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd postanowił umorzyć postępowanie w zakresie, w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżących. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, zachodzi konieczność dokonania oceny w pozostałym zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 149 p.p.s.a. i ustalenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też rozważyć, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Dostrzec trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie na tle art. 149 p.p.s.a., wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu, mimo, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 884/13 oraz postanowienia NSA: z 6 czerwca 2014 r., II OSK 1386/14; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, z okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, powołana wyżej strona internetowa). Z tego samego względu Sąd nie korzysta z instytucji sygnalizacji. Tak jak Sąd stwierdził, dla potrzeb rozpatrywanej sprawy było możliwe rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 22 września 2014 roku o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie istniała bezwzględna zależność materialna pomiędzy treścią wyroku WSA w Krakowie w sprawie decyzji SKO w N. z dnia 11 lipca 2014 r. a decyzją SKO w N. w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 22 września 2014 roku - jednakże z uwagi na względnie skomplikowany charakter sprawy Sąd stwierdza, że bezczynność istniała, jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że skarżony organ w sposób świadomy ignorował obowiązek załatwienia sprawy stwierdzenia nieważności. Sąd zauważa ponadto, że jego kontroli podlega zindywidualizowana bezczynność organu w konkretnym stanie faktycznym i prawnym i w ramach tej sprawy nie wypowiada się o innych przypadkach bezczynności tego organu. W rozpoznawanej sprawie zważyć należało, że przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia wniosku skarżących, wynikało z błędnej wykładni prawa. O pewnym stopniu komplikacji stanu faktycznego i prawnego całości sprawy świadczy chociażby okoliczność, że decyzja SKO w N. z dnia 11 lipca 2014r. została zaskarżona do WSA w Krakowie przez Prokuratora, który strzeże obiektywnego porządku prawnego, a skarga została przez Sąd oddalona. Z uwagi na tę okoliczność bezczynność SKO w N. generowana nieuzasadnionym oczekiwaniem na wyrok WSA w Krakowie nie kwalifikowała się do tego, aby można było rozpatrywać ją w kategoriach rażącego naruszenia prawa, pomimo tego okres bezczynności organu znacznie przekroczył dwumiesięcznego, maksymalnego terminu, wymagany dla załatwienia sprawy, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Wadliwość wykładni przyjętej przez SKO w N. nie rzuca się wprost jako oczywista i niezasadna. Z odpowiedzi na skargę SKO N. wynika, że nie brak akt był zasadniczą przyczyną braku aktywności organu, a oczekiwanie organu na wyrok WSA w Krakowie w sprawie ze skargi Prokuratora. Z powyższych przyczyn Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanej sprawie bezczynność organu była dotknięta rażącym naruszeniem prawa o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji nie zaistniały też podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie skargi w tej części. Mając na uwadze przedstawione okoliczności i rozważania prawne, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wniesiony wpis od skargi, orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.