II SAB/Kr 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi G.N. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy S. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku G.N. z dnia 24 lutego 2014 r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącego G.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 maja 2015 r. G. N. wniósł skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. – dalej powoływana jako u.d.p.). Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z dnia 24 lutego 2015 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o wydatkach z budżetu gminy, które miały być udostępnione w formie wykazu do zawieranych umów. Wójt Gminy uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Mimo powtórnego wezwania organ do chwili złożenia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. W przedmiotowej sprawie organ powinien udostępnić wnioskowane informacje w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub odmówić ich udzielenia w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12 zauważył, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przypadku zatem, kiedy organ posiada informację publiczną o której wydanie wnosi zainteresowany podmiot, ale z różnych względów określonych w ustawie nie może jej udostępnić (m.in. z uwagi na brak interesu publicznego wnoszącego o informację przetworzoną) wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ powinien zatem, w przypadku w jakim uznaje, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej i oceni obiektywnie, że nie zachodzi szczególnie istotny interes publiczny zakończyć postępowanie decyzją odmowną. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że czym innym jest przetworzenie informacji, zaś czym innym jej wyszukanie tudzież jej przekształcenie. Czynność materialno – techniczna polegająca na udostępnieniu informacji publicznej zawsze wiąże się z koniecznością wyszukania danej informacji. Ciężko wyobrazić sobie sytuację w której podmiot w taki sposób (i w takiej formie) posiada informacje publiczne, aby móc je udostępnić bez konieczności wyszukiwania ich wśród innych informacji nieobjętych przedmiotem wniosku. Kryterium informacji przetworzonej stanowi to, czy informacja która powstała wskutek udostępnienia informacji publicznej jest informacją merytorycznie (jakościowo) nową, której wytworzenie wiązało się z dokonaniem intelektualnych czynności merytorycznych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy poinformował, że ze skarżącym była prowadzona korespondencja i związku z tym wnosi o oddalenie skargi. Do pisma procesowego załączył wezwanie z dnia 10 marca 2015 r. skierowane do G. N. w którym organ poinformował, że zakres przedmiotowy wniosku dotyczy zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w latach 2010 -2014 i dlatego wymaga dokonania stosownych zestawień informacji przez samodzielne ich zredagowanie związane z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych. Dlatego też we wniosku organ wezwał do wykazania szczególnego interesu publicznego oraz przedstawienia sposobu, w jaki żądana informacja zostanie wykorzystana. Pismem z dnia 18 marca 2015 r. G. N. wezwał do wykonania w pełnym zakresie wniosku z dnia 24 lutego 2015 r. twierdząc, że dotyczył on informacji prostych. W piśmie z dnia 31 marca 2015 r. Wójt Gminy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że przedmiotowe żądanie udzielenia informacji skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 lutego 2015 r. We wniosku tym skarżący żądał udostępnienia zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w latach 2010 – 2014 sporządzonego w oparciu o rejestry prowadzone przez kierowników referatów oraz pracowników merytorycznych w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego co najmniej dane w zakresie numeru umowy, nazwy kontrahenta, numeru [...], wartości umowy, opisu czego dotyczy umowa oraz daty jej zawarcia. W związku z tak określonym przedmiotem sprawy na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są zatem również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W związku z powyższym informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r., I OSK 916/12), w tym umów o świadczenie usług prawnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 1/15). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że żądanie udostępnienia treści umów zawartych przez Gminę z jej kontrahentami dotyczyło udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić należy, że w przypadku umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis art. 7 - 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 ustawy, który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje informacji publicznej: informację nieprzetworzoną (prostą) oraz informację przetworzoną. Udostępnienie informacji prostej nie jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek warunków. Dla udostępnienia informacji przetworzonej konieczne jest spełnienie przesłanki istotności tego udostępnienia dla interesu publicznego. Pojęcia informacji prostej i informacji złożonej nie zostały zdefiniowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozróżnienie tych dwóch rodzajów informacji było jednak już wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że nie każda praca, wykonana przez organ administracji przed udzieleniem informacji publicznej jest równoznaczna z jej przetwarzaniem. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Podobnie informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 792/11, Lex Omega nr 1094536). Informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy (i to nawet znacznym w zakresie czasowym), lecz przede wszystkim z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy zbiór informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania koniecznych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych, w efekcie których powstaje nowa jakościowo informacja. Natomiast takie czynności organu, jak np. poszukiwania i selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, anomimizacja danych chronionych, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 842/14, Lex Omega nr 1508021). Traktowanie informacji publicznej, jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, a owo przygotowanie ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich zeskanowania i anonimizacji, pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej, co powoduje, że wyjątki od owej zasady nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 października 2014r., sygn. akt II SA/Łd 812/14, Lex Omega nr 1534405). Nawet sama czasochłonność procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Tylko jednoznaczne wykazanie np. ze względu na specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości mogłoby w szczególnych sytuacjach uzasadniać uznanie tego rodzaju informacji za informację przetworzoną (wyrok w sprawie sygn. akt I SA/Sz 211/14; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 26/14, Lex Omega nr 1486660). Podkreślenia wymaga, że orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd nie rozstrzyga kwestii czy żądana informacja stanowiła informację przetworzoną czy też informację prostą. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się bowiem do rozstrzygnięcia, że żądana przez G. N. we wniosku z dnia 24 lutego 2014 informacja stanowi bez wątpienia informację publiczną. Już samo to stwierdzenie zobowiązuje organ do podjęcia czynności w sprawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W przypadku zatem, kiedy organ posiada informację publiczną, o której wydanie wnosi zainteresowany podmiot, ale z różnych względów określonych w ustawie nie może jej udostępnić między innymi z uwagi na brak interesu publicznego wnoszącego o informację przetworzoną (lub niewykazanie przez wnioskodawcę tego interesu), wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzji takiej nie wydaje się natomiast wówczas, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie jest w posiadaniu żądanych informacji (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12). W niniejszej sprawie Wójt Gminy nie twierdził, że nie posiada żądanej informacji, a jedynie, że jest to w jego mniemaniu informacja przetworzona. Taka sytuacja nie zwalnia podmiotu zobowiązanego od wydania decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie odmowa udostępnienia informacji publicznej, która wymaga przetworzenia w przypadku niewykazania przez zainteresowanego interesu publicznego jest objęta treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu Sąd po raz kolejny podkreśla, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia czynności lub aktu przez organ, do których podjęcia był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego. Jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA). W okolicznościach badanej sprawy oznacza to, że w tym postępowaniu Sąd nie był władny rozstrzygać, czy żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, czy też nie, lecz zmuszony był poprzestać na konstatacji, iż jeżeli, jak twierdzi Wójt Gminy, mają one charakter informacji przetworzonej, to odmowa ich udostępnienia została dokonana przez organ w niewłaściwy sposób, gdyż tak naprawdę organ nie podjął w tym przedmiocie żadnej czynności. Z przedstawionych wyżej względów należało stwierdzić, iż Wójt Gminy nie podejmując żadnej czynności procesowej ani też nie wydając decyzji administracyjnej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu G. N. z dnia 24 lutego 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 ustawy oraz art. 15 ust. 2 ustawy (ten ostatni dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). W niniejszej sprawie wszystkie terminy upłynęły bezskutecznie przed dniem wydania wyroku. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia (pkt 1 wyroku). Zarazem Sąd stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex Omega nr 1218894). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że czynnikami mogącymi mieć wpływ na ocenę charakteru naruszenia prawa przy bezczynności są: okres oczekiwania podmiotu pytającego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powody, dla których odpowiedź nie została udzielona, postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli załatwienia wniosku, lekceważące lub nie powody niezałatwienia wniosku (vide wyroki z dnia 17 czerwca 2015 r., II SAB/Wa 353/15, z dnia 13 sierpnia 2015 r., II SAB/Bk 36/15, CBOSA). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że czternastodniowy termin od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej mijał w dniu 11 marca 2015 r. Do tej daty nie tylko nie udzielono odpowiedzi na wniosek, ale też nie poinformowano w jakikolwiek sposób o powodach opóźnienia czy o terminie, w którym wniosek zostanie załatwiony (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W ogóle zatem nie ustosunkowano się do wniosku, co świadczy o lekceważącym działaniu organu. Nie może też ujść uwadze, że podmiot zobowiązany nawet po wniesieniu skargi nie ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, mimo że – jak wynika z odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Taka postawa powinna się spotkać z krytyczną oceną sądu, wyrażającą się w ocenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie, w drugim punkcie wyroku stwierdzając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.