II SAB/Kr 120/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wydania w terminie 1 miesiąca aktu lub dokonania czynności w sprawie z odwołania K. W. z dnia 2 października 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego K. W. o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania sprawy z odwołania skarżącego z 2 października 2013 r. od decyzji Burmistrza Miasta z 25 września 2013 r., znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania SKO w [...] do rozpoznania odwołania w terminie określonym przez Sąd, stwierdzenia że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenia grzywny organowi, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozważenia celowości wydania postanowienia sygnalizacyjnego, informującego organy zwierzchnie nad SKO w [...] o dostrzeżonych nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu. W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z 19 kwietnia 2013 r. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu urzędowego "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...]", opracowanego w ramach procedury sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta [...] w dniu 27 maja 2013 roku wydał decyzję znak [...] o odmowie udostępnienia powyższej informacji publicznej w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości których dotyczyły rozstrzygnięcia wydane przez Burmistrza Miasta [...]. Na skutek odwołania SKO w [...] decyzją z 16 lipca 2013 roku uchyliło decyzję i zwróciło sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W dniu 25 września 2013 roku Burmistrz Miasta [...] wydał ponownie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2013 roku w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości których dotyczyły rozstrzygnięcia wydane przez Burmistrza Miasta [...], podkreślając przy tym że dysponent żądanej informacji publicznej nie jest związany stanowiskiem prawnym organu odwoławczego zawartym w decyzji uchylającej pierwotną odmowę udostępnienia informacji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie w dniu 2 października 2013 r. Odwołanie zostało przekazane organowi odwoławczemu wraz z pismem Burmistrza Miasta [...] z 9 października 2013 r. Skarżący w dniu 10 marca 2014 r. wystosował do SKO w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, żądając od organu niezwłocznego rozpoznania sprawy z powyższego odwołania. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał odwołania, pomimo że ustawowy termin dla rozpoznania tej sprawy wynosił 14 dni. Skarżący nadmienił, że organ w sposób nagminny i rażący nie dochowuje z urzędu ustawowego terminu dla rozpoznania spraw z odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, biernie oczekując aż odwołujący się wystąpi ze skargą na bezczynność organu, i dopiero wówczas dopełnia obowiązku rozpoznania odwołania - sprawy II SAB/Kr 272/13, II SAB/Kr 273/13, II SAB/Kr 274/13, II SAB/Kr 275/13, II SAB/Kr 276/13 oraz II SAB/Kr 277/13. Dla skarżącego sytuacja w której organ odwoławczy ignoruje obowiązek terminowego rozpoznawania odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, pomimo tak wyraźnego napiętnowania tego typu bezczynności przez Sąd, świadczy o przekonaniu organu iż organ jest wyłączony z obowiązującego porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Organ przyznał, że w dniu 11 października 2013 r. do Kolegium wpłynęło pismo Burmistrza [...] z 9 października 2013 r., w załączeniu do którego przesłano odwołanie K. W. z 2 października 2013 r. W piśmie tym Burmistrz [...] poinformował także, iż akta sprawy znak: [...] zostały w dniu 30 września 2013 r. przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w związku ze skargą złożoną w dniu 16 września 2013 r. przez odwołującego. Powyższe pismo zostało doręczone K. W.. Bez akt sprawy Kolegium nie mogło załatwić sprawy z odwołania z 2 października 2013 r., dysponując jedynie tym odwołaniem i pismem Burmistrza [...] z 9 października 2013 r., w którym organ ten ustosunkował się do zarzutów odwołania i przedstawił stan sprawy. Akta przedmiotowej sprawy nadal znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, o czym poinformował Kolegium Burmistrz [...] pismem z 14 kwietnia 2014 r. Wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie jest prawomocne, Burmistrz [...] złożył skargę kasacyjną i akta zostaną przesłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje; Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a . Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpoznania odwołania złożonego przez K. W. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z 25 września 2013 r. Na wstępie należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, jaki wynika z art. 35 kpa, wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa. Następnie należy rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Dopiero w dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd ustala, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jaką stanowi niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok WSA w Łodzi z 9 maja 2013 r., sygn. akt III SAB/Łd 9/13) Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że skarżący wyczerpał tryb określony w art. 52 § 1 i 2 p,p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przez organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie z art. 37 § 1kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. K. W. w dniu 10 marca 2014 wezwał SKO w [...] do usunięcia naruszenia prawa w sprawie bezczynności Kolegium polegającej na nierozpatrzenie odwołania skarżącego z 2. 10. 2013 r. od decyzji Burmistrza M. [...] z 25 września 2013 r. Odwołanie zostało przekazana do organu II instancji w dniu 11. 10. 2013 r. wraz z pismem z 9. 10. 2013 r. ,w którym organ I instancji poinformował, że w dniu 30 września przesłał akta sprawy do WSA w Krakowie. Skargę na bezczynność SKO w [...] K. W. złożył w dniu 13 marca 2013 r. Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd, że dla uznania skuteczności czynności, o których mowa w art. 37 § 1 kpa wystarczające jest samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bez oczekiwania na jego rozpoznanie przez organ, do którego zostało złożone. W związku z powyższym skargę w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną. Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie po złożeniu w terminie przez skarżącego odwołania od decyzji Burmistrza M. [...] z 25 września 2013 r., w której odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej i po przekazaniu ww. odwołania do organu odwoławczego, którym jest SKO w [...], co miało miejsce 11 października 2013 r. Kolegium powinno pojąć niezwłocznie wszystkie wymagane prawem czynności zmierzające do załatwienia sprawy mając także na względzie terminy z art. 35 kpa. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. A zatem - co do zasady - sprawa wszczęta przedmiotowym odwołaniem powinna zostać załatwiona przez SKO w [...] najpóźniej do 12 listopada 2013 r. przez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie, organ nie podejmował jednak od chwili przekazania mu odwołania żadnych czynności , ponieważ został poinformowany przez organ I instancji że akta sprawy zostały przekazane przez Burmistrza M. [...] w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej o co wnosił skarżący – do WSA w Krakowie. W związku z powyższym SKO w [...] do dnia rozprawy tj. do 27 czerwca 2014 r. nie rozpoznało przedmiotowego odwołania. Trzeba wskazać, że w ocenie Sądu sam fakt, iż SKO w [...] nie dysponowało aktami sprawy – które znajdowały się w tut. Sądzie, a jedynie odwołaniem nie wynika, iż Kolegium może uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności. Kolegium mogłoby natomiast uniknąć tego zarzutu w sytuacji niniejszej sprawy gdyby zwróciło się do WSA w Krakowie o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy, a gdyby nie mogło ich uzyskać, wtedy powinno rozważyć wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na które strona może wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie także skargę do sądu administracyjnego. Za nieprawidłowe należy uznać zatem takie postępowanie jak w niniejszej sprawie, w której SKO w [...] ani nie wystąpiło do WSA w Krakowie z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych przedmiotowej sprawy niezbędnych do rozpoznania przedmiotowego odwołania, ani nie zawiesiło postępowania odwoławczego. Wskazać nadto trzeba , że zgodnie z art. 35 § 5 kpa do terminów załatwienia sprawy określonych w przepisach art. 35 , nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Pojęcie "niezałatwienia sprawy", o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 kpa ( art. 149 § 2 kpa). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, w której organ pozostaje w bezczynności, a więc nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem skoro, organ odwoławczy nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy, które w dniu 30 września 2013 r. zostały przekazane przez organ I instancji do WSA w Krakowie. Z tych też względów Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny. Z tego względu Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji. W punkcie III sentencji orzeczono mając za podstawę art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.