II SAB/Kr 234/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Stowarzyszenia [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w sprawie rozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. znak GKPOŚ.6733.1.11.2023 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w. Tarnowie do rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 31 sierpnia 2024 r., II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie dopuściło się bezczynności, co nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 580 • (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Kr 234/24 UZASADNIENIE 31 sierpnia 2024 r. [...] Stowarzyszenie [...] w K. wniosło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1-2 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z 20 listopada 2023 r., znak: GKPOŚ.6733.1.11.2023, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. w W. o nominale [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną oraz kanalizacją kablową na działce nr [...] w R.. Pismem z 19 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie poinformowało, że nie widzi podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego. 24 września 2024 r. Stowarzyszenie wezwało Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 1 października 2024 r. Kolegium wyjaśniło, że forma pisma jest prawidłowa, bo przepisy k.p.a. nie przewidują formy postanowienia dla informacji o tym, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe i nie ma prawnej możliwości zmuszenia organu do wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdy ten nie widzi ku temu podstaw (I OSK 1225/20). 6 listopada 2024 r. Stowarzyszenie wywiodło skargę na bezczynność Kolegium w rozpoznaniu jego wniosku, w której wniosło o: 1) zobowiązanie Kolegium do rozpoznania wniosku w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku i 2) zwrot kosztów (w tym zastępstwa procesowego). W skardze zarzucono naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a., powołano się na orzecznictwo (III OSK 1116/23, II OSK 143/21, III OSK 951/22) i podniesiono, że Kolegium rozpatrzyło wniosek poza trybem procesowym, podczas gdy formułowanie treści co do istoty sprawy poza postępowaniem administracyjnym jest niedopuszczalne. Poza tym w żadnym z pism Kolegium nie podano podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując przy tym, że powołane w niej orzecznictwo nie dotyczy postępowań nieważnościowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed wniesieniem skargi na bezczynność strona skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, co jest formalnym warunkiem wniesienia skargi wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Złożyła bowiem w dniu 24 września 2024 r. do SKO w Tarnowie pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", którego treść odpowiada ponagleniu. Wobec spełnienia tego i innych warunków formalnych, skargę należało rozpoznać merytorycznie. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy więc przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie na podstawie art. 31 § 1 pkt. 1 – 2 Kpa złożyło wniosek o wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a SKO w Tarnowie w odpowiedzi na ten wniosek pismem wyjaśniło, że nie widzi podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu tego pisma bardzo szczegółowo przeanalizowało wskazaną przez Stowarzyszenie decyzję oraz podstawy prawne jej wydania pod kątem występowania przyczyn nieważnościowych szczególnie zaś rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 31 § 1 Kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wskazuje się w literaturze, żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego jest szczególną postacią żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 31 § 1, organizacja społeczna może wystąpić z nim – "w sprawie dotyczącej innej osoby" – niezależnie od tego, czy była dopuszczona i uczestniczyła w postępowaniu w zwykłym toku instancji. Będzie ono jednak podlegało niejako podwójnej weryfikacji: wpierw z punktu widzenia przesłanek opisanych we wspomnianym przepisie, a potem – jeżeli te pierwsze przesłanki okażą się spełnione – z punktu widzenia ogólnych przesłanek dopuszczalności odnośnego postępowania nieważnościowego. Rozstrzygnięcia, zarówno pozytywne, jak i odmowne, przybierają tu postać postanowienia. Podstawą prawną postanowienia pozytywnego będzie zawsze art. 31 § 2. Wydając postanowienie odmowne, organ powinien jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazać albo art. 31 § 2, albo art. 61a § 1 – w zależności od tego, które przesłanki zostały zweryfikowane negatywnie (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie..., s. 236 i 420; E. Szewczyk, M. Szewczyk, Odmowa..., s. 44). Jest kwestią dyskusyjną, czy przesłanki z art. 31 § 2 mogą być weryfikowane niejako ponownie w sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od organizacji społecznej, która była już dopuszczona do udziału w postępowaniu w zwykłym toku instancji w danej sprawie i brała w nim udział w charakterze podmiotu na prawach strony. Jak się wydaje, weryfikacja ta jest dopuszczalna, ponieważ postanowienie z art. 31 § 2, jako postanowienie procesowe, w założeniu wykazuje skuteczność tylko w postępowaniu, w którym zostało wydane, nie zaś we wszystkich postępowaniach dotyczących danej sprawy w rozumieniu materialnym (por. G. Łaszczyca, Postanowienie..., s. 159). Idąc tym tropem, trzeba też uznać, że organizacja społeczna, dopuszczona do udziału w postępowaniu w zwykłym toku instancji, nie staje się automatycznie uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu nieważnościowym, i odwrotnie – organizacja społeczna, której odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu w zwykłym toku instancji, nie jest a limine pozbawiona możności żądania stwierdzenia nieważności decyzji ani wykluczona od udziału w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1983/12, LEX nr 1452834). T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 157. Podobnie wypowiada się M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31, : "Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania w sprawie. Uwzględnienie jej wniosku prowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu. Wniosek organizacji społecznej może zatem dotyczyć tych postępowań, które podlegają wszczęciu z urzędu, w tym także postępowań w trybach nadzwyczajnych (wyroki NSA: z 19.05.2021 r., II OSK 2325/18, LEX nr 3280025, i z 10.07.2019 r., II OSK 2210/17, LEX nr 2727909). Żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez organizację społeczną podlega rozpoznaniu na podstawie art. 31, nie zaś art. 61a § 1 (wyroki NSA: z 12.10.2017 r., II OSK 163/17, LEX nr 2442332, oraz z 8.11.2016 r., II OSK 234/15, LEX nr 2199325)." O możliwości wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej wypowiedział się także NSA w wyroku z 6.09.2023 r., III OSK 951/22, LEX nr 3697484: "zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl zaś art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z brzmienia powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że organ ma obowiązek procesowo ustosunkować się do każdego wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu, czy też na wniosek. W związku z tym zarówno rozstrzygnięcie co do wszczęcia postępowania, jak i też jego odmowy wymaga wydania postanowienia. Przy czym podkreślić należy, że ramach tego postanowienia organ, do którego zostało skierowane żądanie, zobowiązany jest przede wszystkim ocenić, czy organizacja społeczna występująca z wnioskiem spełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a., a zatem czy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz czy za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Jednakże nawet w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, z mocy powołanego art. 31 § 2 k.p.a., to organ administracji publicznej rozstrzyga o zasadności zgłoszonego żądania. Zatem także w przypadku uznania przez organ, że żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania jest bezzasadne z innych powodów, organ może odmówić jego wszczęcia, lecz zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 zd. 2 winien wydać w tym zakresie postanowienie. (...) W związku z tym słuszny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że brak wydania postanowienia w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania stanowi o bezczynności organu. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się bowiem, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności", podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 18.04.2024 r., III OSK 1116/23, LEX nr 3710864.: złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. Zatem organ, do którego zostało skierowane żądanie organizacji społecznej, ocenia czy żądanie organizacji jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy spełniona jest przesłanka istnienia interesu społeczny, rozstrzygając o tym w formie postanowienia. Przy czym niespełnienie powołanych przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (por. NSA w wyroku z 8 listopada 2016 r. II OSK 234/15). Natomiast nawet stwierdzenie, że organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia żądania, nie obliguje organu do wszczęcia postępowania, o ile żądanie takie jest bezzasadne z innych powodów. Także jednak w tym wypadku organ winien wydać postanowienie, co wynika z brzmienia art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. Zatem analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu." Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości. W niniejszej sprawie organ nie wydał postanowienia o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania, a nadto nie zbadał czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny, co oznacza że pozostaje w bezczynności. Z tego względu Sąd w pkt. I wyroku, na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, co ma nastąpić w procesowej formie postanowienia. W pkt. II wyroku sąd orzekł, na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a, p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Organ żądania Stowarzyszenia nie zignorował, natomiast (obszerna) odpowiedź nie przyjęła formy procesowej, ale zwykłego pisma. O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.)