II SAB/Kr 24/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego J. S. z dnia 28 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 stycznia 2014 r. J.S. wniósł skargę na bezczynność [....] S.A. w K. polegającą na: 1) nie udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 28 marca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) 2) przy jednoczesnym nie ydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności [....] S.A. z siedzibą w K. w tym zakresie oraz o zobowiązanie spółki do udzielenia informacji w żądanej formie i zakresie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest wskazania, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca związana jest jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Zwrócono również uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Kolejną kwestią wymagającą komentarza na gruncie rozpatrywanej skargi jest zagadnienie obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. W dalszej części skargi wskazano, że wezwaniem z dnia 28 marca 2013 r. strona skarżąca wystąpiła do [....] S.A. m. in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych. W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo z dnia 24 kwietnia 2013 r., w którym [....] S.A. wyraziła stanowisko, iż art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma w tej sprawie zastosowania, a spółka nie ma obowiązku udostępniania posiadanej dokumentacji. Aż do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Na tej podstawie, w świetle dyspozycji art. 13 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarga na bezczynność [....] S.A. z siedzibą w K. jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę [....] S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że korespondencja skarżących była kierowana do [....] S.A. Oddział w O. , a zatem skarga dotyczy bezczynności tego oddziału i to ten właśnie oddział winien być stroną przeciwną w sprawie sądowej. Oddziały występują bowiem w obrocie samodzielnie i reprezentują spółkę w zakresie prowadzonej na terenie oddziału działalności. Na poparcie tego stanowiska powołano orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że są one bezzasadne, a skarga powinna zostać oddalona. Spółka [....] nie jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również przedmiot żądania strony skarżącej nie mieści się w zakresie tej ustawy. Zdaniem spółki pytanie o dokumentację nie jest pytaniem o dystrybucję energii, a tylko ten rodzaj działalności spółki może stanowi zadanie publiczne. Podkreślono, że możliwość żądania udzielenia informacji publicznej nie rozciąga się na wszelkie sprawy dotyczące podmiotu wykonującego zadania o znaczeniu publicznym. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że brak decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej wynika z przyjętego przez spółkę założenia o braku cech informacji publicznej w odniesieniu do informacji żądanej przez skarżącego. W takich przypadkach adresat wniosku wyraża swoje stanowisko na piśmie, a nie poprzez wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545). Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest bezczynność [....] S.A. w K. dotycząca nie udostępnienia informacji publicznej, obejmującej dokumentację związaną z wybudowaniem na działkach skarżących infrastruktury energetycznej, zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 28 marca 2013 r. Następnie należy odnieść się do opisanej w odpowiedzi na skargę kwestii prawidłowego określenia strony przeciwnej do skarżącej. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę adresat skargi został wskazany prawidłowo. Zgodnie z art. 25 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) ma osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nie posiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. [....] S.A. Oddział w O. jest jednostką organizacyjną [....] S.A. w K. Błędem jest jednak utożsamianie Oddziału Spółki z "jednostką organizacyjną", o jakiej mowa w cytowanym przepisie. W przepisie tym chodzi bowiem o taki podmiot, który działa samodzielnie, a nie w ramach podmiotu posiadającego osobowość prawną. Oddział Spółki nie posiada osobowości prawnej, a żaden przepis szczególny nie wyposaża Oddziału w zdolność sądową. Nie są w szczególności takimi przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 5 tej ustawy podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tą "inną osobą lub jednostką organizacyjną" nie jest Oddział Spółki, lecz sama Spółka. Z przepisu tego bowiem nie wynika dowolność w wyborze pomiędzy osobą prawną, a jej jednostką organizacyjną. Przepis ten wskazuje jedynie, że zobowiązanym podmiotem jest osoba (prawna lub fizyczna), lub inna jednostka, ale działająca samodzielnie. Nawet zatem przyznany przez Spółkę Akcyjną własnym jednostkom organizacyjnym znaczny zakres samodzielności w prowadzeniu bieżącej działalności nie może oznaczać przeniesienia na te jednostki obowiązków i kompetencji wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie podmiotem odpowiedzialnym jest Spółka Akcyjna bez względu na to, która z jej jednostek podejmowała faktyczne działania. W następnej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy [....] S.A. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem z dnia 30 lipca 2011r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, nie będących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji. Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. [....] S.A. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia . W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. Skoro wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W ocenie tej należy uwzględnić to, że wniosek strony skarżącej z 28 marca 2013 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Już tylko ta okoliczność jest naruszeniem prawa. Natomiast jej rażącego charakteru Sąd upatruje w tej okoliczności, że o ile przez pewien okres czasu po stronie [....] S.A. mogły istnieć uzasadnione wątpliwości co do obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, o tyle wątpliwości te zostały wyjaśnione w licznych zapadłych w tutejszym Sądzie wyrokach. [....] S.A. Oddział w K. był podmiotem, któremu zarzucano bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, uczestniczył w wielu sprawach rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Między innymi w wyrokach wydanych w dniach 27.02.2013 r. (sygn. II SAB/Kr 5/13), 3.04.2013 r. (II SAB/Kr 19/13), 4.04.2013 r. (II SAB/Kr 25/13), 11.04.2013 r. (II SAB/Kr 28/13), 12.04.2013 r. ( II SA/Kr 20/13), 17.04.2013 r. (II SAB/Kr 33/13, II SAB 21/13, II SAB/Kr 21/13, II SAB/Kr 45/13), 28.05.2013 r. (II SAB/Kr 43/13), II SAB/Kr 42/13), 5.06.2013 r (II SAB/Kr 58/13), 11.07.2013 r. (II SAB/Kr 91/13), 26.07.2013 r. (II SAB/Kr 101/13) w analogicznych sprawach Sąd przesądził, że [....] S.A. Oddział w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej a żądanie wskazania wszelkich decyzji administracyjnych (czy dostarczenia ich kserokopii) stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomościach skarżących jest żądaniem udzielenia informacji publicznej. Niektóre ze wskazanych wyroków są już prawomocne. W takiej więc sytuacji fakt nie rozpoznania wniosku skarżącej, choćby nawet z opóźnieniem lub nawet po wniesieniu skargi, świadczy o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy.