II SAB/Kr 245/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. C. i E. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu postępowania w sprawie znak: PINB.5160.35.2023.Sz dotyczącej budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w S. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do wydania aktu w terminie miesiąca, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 1 000 (jeden tysiąc) zł, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu solidarnie na rzecz skarżących E. C. i E. C. kwotę 614 (sześćset czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. C. i E. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w sprawie znak: PINB.5160.35.2023.Sz. Organowi zarzucili naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a oraz na podstawie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do wydania decyzji administracyjnej w terminie trzydziestu dni liczonym zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a.; 2) stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wezwaniem i zawiadomieniem z dnia 19 października 2021 r. (pierwsza czynność w sprawie) PINB w Nowym Targu wszczął postępowanie w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanej na dz. ew. numer [...] w miejscowości S.. Postanowieniem nr 114/2023 PINB w Nowym Targu z dnia 13 lipca 2023 r. wstrzymano skarżącym, będącym inwestorami prowadzenie budowy budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanej na dz. ew. numer [...] w miejscowości S.. Postanowieniem MWINB w Krakowie nr 32/2024 z dnia 11 stycznia 2024 r. uchylono ww. postanowienie PINB w Nowym Targu wstrzymujące prowadzenie robót, a w związku z tym inwestor przystąpił do kontynuowania robót budowlanych w oparciu o posiadaną decyzję PNB. Przez cały ten czas organ I instancji nie podjął żadnych czynności w sprawie. Roboty budowlane zostały zakończone i wykonane w całości. Inwestor zawiadomił PINB w Nowym Targu o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zawiadomienie to zostało przyjęte przez PINB w Nowym Targu bez sprzeciwu w sprawie PINB.5120.744.2024.Sz {pieczęć o przyjęciu bez sprzeciwu z dnia 26 listopada 2024 r.). Uwzględniając powyższe nie ma jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych do dalszego prowadzenia niniejszego postępowania, a że jest ono bezprzedmiotowe, a więc winno zostać umorzone na mocy art. 105 § 1 k.p.a., co jeszcze nie nastąpiło. Jednocześnie zawisłość niniejszego postępowania stała również przeszkodą dla dokonywania dalszych inwestycji przez inwestorów, którzy chcą zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków i Starosta Nowotarski postanowieniem z dnia 04 czerwca 2025 r., znak: BA.6743.648.2025.DK wezwał do wyjaśnienia na jakim etapie pozostaje niniejsze postępowanie. W związku z tym, złożono w dniu 9 czerwca 2025 r. do PINB w Nowym Targu prośbę o pilne zakończenie sprawy, niestety mimo upływu kolejnego miesiąca nie udało się wydać decyzji kończącej postępowanie. Jednocześnie w związku z całkowitą bezczynnością organu i jego przewlekłością skarżący złożyli w dniu 14 lipca 2025 r. ponaglenie na działania PINB w Nowym Targu, ale do dnia złożenia skargi nie otrzymano jego rozpoznania, co nakazuje sądzić, że nie zostało ono w ogóle przekazane do organu wyższego stopnia! Wobec całkowitej bierności organu nadzoru budowlanego zasadnym stało się więc wywiedzenie niniejszej skargi. Od czasu wydania postanowienia przez MWINB w Krakowie PINB w Nowym Targu nie zrobił nic, nie przeprowadził ani jednej czynności, nie podjął żadnego działania, jak i nie umorzył postępowania, pozostaje zatem w bezczynności, a całe postępowanie prowadzi nad wyraz przewlekle. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przyznał, że postanowieniem nr 114/2023 z dnia 13 lipca 2023 r. wstrzymał budowę oraz poinformował inwestorów o przysługujących im prawom i obowiązkom oraz ewentualnym zobowiązaniom do wniesienia opłaty legalizacyjnej. MWINB w Krakowie postanowieniem nr 32/2024 z dnia 32/2024 z dnia 11 stycznia 2024 r. znak: WOB.7722.244.2023.JKUR uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. MWINB w Krakowie - za pismem z dnia 12 marca 2024 r. zwrócił akta postępowania do PINB. Strony postępowania pismem z dnia 9 czerwca 2025 r. złożyły wniosek o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że "analizuje akta postępowania, w celu wydania stosownego rozstrzygnięcia". Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." -- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący poprzedzili skargę ponagleniem (choć PINB nie dołączył go do akt sprawy ani nie nadał mu biegu), a zatem skarga mogła zostać rozpoznana merytorycznie. W niniejszej sprawie analizie podlega zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w sprawie dotyczącej legalności budowy budynku rekreacji indywidualnej. Po zwrocie akt administracyjnych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu 14 marca 2024 r. Od tego momentu (a więc przez niemal dwa lata) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu nie podjął żadnej czynności w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu terminy te wielokrotnie przekroczył, zatem nie ma wątpliwości, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Wobec braku załatwienia sprawy, w pkt I wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do wydania aktu w terminie miesiąca. Termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi. Ocena charakteru stwierdzonej bezczynności oraz zasadności pozostałych żądań skarżących nastąpiła z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2025 r., sygn. III OSK 1061/24 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji dokonując oceny charakteru bezczynności organu i wniosku o wymierzenie organowi grzywny, powinien dokonać nie tylko ustaleń co do czasu nieprawidłowego załatwienia wniosku ale uwzględnić całokształt okoliczności sprawy. Ocena ta powinna być dokonana w powiazaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele zmiennych". Ustawodawca w art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przyznał zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. W orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba powtórzyć, że organ nie podejmował żadnych czynności w okresie od 14 marca 2024 r., w żaden sposób nie zareagował na pismo skarżących z 9 czerwca 2025 r., nie nadał biegu ponagleniu, a nawet nie dołączył go do akt sprawy, wreszcie nie zawiadamiał stron o wydłużenia terminu rozpoznania sprawy, do czego zobowiązuje go art. 36 k.p.a. Nawet wniesienie niniejszej skargi na bezczynność (wpływ do organu w dniu 8 października 2025 r.) nie spowodowało podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych. Zatem nie tylko wyjątkowo długi okres bezczynności, ale również lekceważenie innych obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa - o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ogłoszenie dotyczące roku 2025 nie zostało jeszcze dokonane, natomiast zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 r. (M. P. z 2025 r. poz. 125), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 z późn. zm.), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniosło 8181,72 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 81 817,20 zł, zaś sumę pieniężną od organu na rzecz skarżącego można przyznać do wysokości 40 908,60 zł. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2025 r., sygn. II GSK 759/25 (LEX nr 3922838) "Fakt wydania przez organ decyzji po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność do Sądu I instancji wyłącza jedynie możliwość uwzględnienia takiej skargi poprzez zobowiązanie organu do dokonania tej czynności. Nie ma natomiast znaczenia dla oceny rażącego naruszenia prawa. Co więcej, skoro przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, to okoliczność wydania rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie wyłącza możności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy podjęta decyzja jest pozytywna, czy negatywna, ani fakt, czy skarżąca poniosła jakąkolwiek szkodę". W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że istniały podstawy do przyznania takiego właśnie "zaduśćuczynienia" na rzecz skarżących. Istotne znaczenie ma tu wskazywana przez nich okoliczność zamiaru realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, co uniemożliwia brak formalnego zakończenia niniejszego postępowania administracyjnego. Sąd doszedł jednak do wniosku, że żądana przez skarżacych kwota łącznie 3 000 zł jest zbyt wygórowana. Za odpowiednią zarówno w stosunku do okresu bezczynności, jak i pozostałych okoliczności sprawy Sąd uznał kwotę po 1 000 zł na rzecz każdego ze skarżących, o przyznaniu której orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 614 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz kwota 34 (2 x 17) zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).