II SAB/Kr 26/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. w K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku [...] Sp.z.o.o. w K. z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 14 dni o daty zwrotu akt; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz [...] Sp.z.o.o. w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 stycznia 2020 r. [...] Sp.z.o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nr [...] W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 31 maja 2019 r. skarżąca spółka złożyła w WAiU Urzędu Miasta K. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r. organ wezwał stronę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braku formalnego m.in. w postaci przedłożenia ważnej i ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz przedłożenia ostatecznej decyzji o odrolnieniu. W pismach z dnia 26 czerwca 2019 r., 8 lipca 2019 r. i 29 lipca 2019 r. strona skarżąca podniosła, że decyzja wz, która została dołączona do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest ważna i ostateczna. W ocenie skarżącej spółki wezwanie strony do usunięcia braków formalnych w zakresie przedłożenia ważnej i ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 64 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie było całkowicie nieuprawnione. Zastosowanie tego przepisu byłoby możliwe, gdyby strona w ogóle takiej decyzji nie przedłożyła. Jeżeli jednak decyzja taka została dołączona do wniosku, organ winien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. w szczególności przeprowadzić postępowanie dowodowe z punktu widzenia spełnienia przesłanek wymienionych w art. 546 ustawy Prawo wodne oraz wydać decyzję administracyjną o udzieleniu lub odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Należy także podkreślić, iż w sytuacji gdy inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy, a organ stwierdził, iż decyzja ta wygasła w związku z art. 546 ustawy, mamy w istocie do czynienia z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, gdyż organ orzeka o prawach i obowiązkach strony (o braku praw wynikających z tej decyzji). Takie rozstrzygnięcie ma charakter merytoryczny i wymaga wydania decyzji administracyjnej, stosownie do art. 104 K.p.a., co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. W przedmiotowej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie wadliwości decyzji wz i uznanie jej za nieistniejącą bez wcześniejszego ustalenia przez organ w toku postępowania administracyjnego spełnienia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanek z art. 546 ustawy Prawo wodne, co jednoznacznie wyklucza możliwość zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. Z uwagi na powyższe działania organu strona pismem z dnia 23 września 2019 r. wniosła do Wojewody [...] ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2019 r. Wojewoda [...] nie stwierdził bezczynności organu I instancji. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 czerwca 2019 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie funkcjonującej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem przedłożona przez inwestora decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta K. z dnia 20 października 2014 r. w dniu 1 stycznia 2018 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wygasła z mocy prawa. Zgodnie bowiem z art. 546 ust. 1 u. p. w. decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego a także decyzje o warunkach zabudowy dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujące się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego od strony od powietrznej wygasają z mocy prawa. Skarżący w przywołanym wezwaniu został zobowiązany także do przedłożenia: 1/ ostatecznych decyzji o przeniesieniu: a/ decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 lipca 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy, b/ decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 czerwca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy; 2/ ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej terenu przeznaczonego pod inwestycję zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (względnie stanowiska Wydziału Geodezji dotyczącego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, jeżeli nie była wymagana decyzja o odrolnieniu); 3/ dowodu uiszczenia stosownej opłaty skarbowej w wysokości wskazanej w wezwaniu; 4/ zgody właściciela obiektu na rozbiórkę zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do projektowanej rozbiórki sieci wodociągowej oraz tablicy reklamowej; 5/ ekspertyzy sporządzonej przez uprawnionego przyrodnika dotyczącej występowania na analizowanym terenie siedlisk i ostoi roślin, zwierząt i grzybów, miejsc lęgowych ptaków zgodnie z zapisem rozdziału II pkt l lit. f, pkt 2 lit a, pkt 7 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Prezydenta Miasta K. z dnia 20 października 2014 r. Wobec wynikającego z przedłożonego projektu budowlanego zamiaru wycinki krzewów, wymagana była także zgodność zamierzenia z art. 83 f ust. l pkt l ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Inwestor został zobowiązany również do doprecyzowania zakresu wniosku, poprzez dokładne podanie treści wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie przebudowy sieci gazowej i wodociągowej, z wykorzystaniem nomenklatury aktualnych przepisów. W wezwaniu organ poinformował wnioskodawcę, iż przebudowa ma miejsce wówczas gdy obiekt budowlany nie zmienia swoich charakterystycznych parametrów jak m. in. długość, szerokość, czy wysokość. Inwestor powinien był zatem wykazać, że projektowane sieci nie zmieniają charakterystycznych parametrów lub jeśli parametry się zmieniają, powinien dokonać korekty wniosku na budowę sieci gazowej i wodociągowej. W tym należy wskazać, że przebudowa sieci gazowej i wodociągowej swoim zakresem wychodziła poza linie rozgraniczające granicy z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w związku z powyższym należało przedłożyć funkcjonującą w obiegu prawnym ostateczną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec faktu, że z przedłożonego projektu budowlanego wynikało, iż przebudowa sieci wodociągowej jest przebudową magistrali, należało także przedstawić także ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 68 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub wykazać, iż nie ma potrzeby przedstawienia takiej decyzji. Równocześnie z uwagi na kolizję przedmiotowej inwestycji z sieciami konieczne było przedłożenie mapy do celów projektowych. W odpowiedzi na ww. wezwanie w dniu 26 czerwca 2019 r. wpłynęło pismo J. K. - pełnomocnika inwestora, uzupełniające wezwanie z dnia 13 czerwca 2019 r. W dniu 8 lipca 2019 r. wpłynęło pismo pełnomocników inwestora, będące reakcją na wezwanie z dnia 13 czerwca 2019 r., w szczególności w zakresie dotyczącym przedłożenia ważnej i ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. organ poinformował inwestora, że wobec nieusunięcia wszystkich braków wniosku o pozwolenie na budowę, jego podanie z dnia 31 maja 2019 r. zostało pozostawione bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było konsekwencją niewyjaśnienia przez skarżącego wszystkich zagadnień poruszonych w wezwaniu z dnia 13 czerwca 2019 r. W szczególności inwestor nie przedłożył funkcjonującej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz ostatecznej decyzji o odrolnieniu (względnie stanowiska Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K.) dotyczącego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, jeżeli nie jest wymagana decyzja o odrolnieniu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Prezydent Miasta K. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania sprawy z wniosku skarżącej spółki o wydanie pozwolenia na budowę w sprawie nr [...] Na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 K.p.a. w ramach tzw. instytucji sygnalizacji (por. art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Sądy wskazują, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18). W związku z tym instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jej celem jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r., I SAB/Wa 84/18). Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu. W rozpoznawanej sprawie zarzucana przez skarżącą spółkę bezczynność wynika z pozostawienia przez Prezydenta Miasta K. wniosku [...] Sp.z.o.o. w K. o udzielenie pozwolenia na budowę. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził dwa różne tryby usuwania braków we wniosku o pozwolenie na budowę, w zależności od rodzaju tych braków: czy są to braki stricte formalne, czy też braki w zakresie elementów podlegających merytorycznej ocenie organu przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W przypadku braków w zakresie elementów, które organ sprawdza przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (wymienionych w art. 35 ust. 1 P.b.) organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 P.b.). Z kolei braki inne niż dotyczące elementów wskazanych w art. 35 ust. 1 P.b. podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 K.p.a., przy czym wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku (art. 33 ust. 6 P.b.). Powyższe regulacje determinują kierunek działania organu w sytuacji stwierdzenia braków we wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączanej dokumentacji: organ powinien przede wszystkim rozważyć, czy wniosek nadaje się do merytorycznego rozpatrzenia (z uwzględnieniem procedury usunięcia braków w zakresie elementów podlegających ocenie merytorycznej, wymienionych w art. 35 ust. 1 P.b.), czy też nie sposób nadać mu dalszego biegu, ze względu na zaistniałe braki natury formalnej. Trzeba zastrzec, że pozostawienie podania bez rozpatrzenia musi być traktowane jako instytucja wyjątkowa, którą organ stosuje wówczas, gdy nie ma możliwości nadania sprawie dalszego biegu, czyli rozpatrzenia wniosku merytorycznie. Zgodnie z art. 33 ust 2 pkt b1-3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Przepis ar 33 ust 4 stanowi, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust 1 ustawy. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1/ zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kolei art. 35 ust 3 ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie sądu z zestawienia tych przepisów jednoznacznie wynika, iż organ architektoniczno-budowlany badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie uzupełnienia dokumentacji dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i decyzji o odrolnieniu dokonuje w trybie art. 35 ust 3 ustawy. Rygorem niezastosowania się do wezwania organu jest nie pozostawienie podania bez rozpoznania ale merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyżej zaprezentowany pogląd wydaje się w orzecznictwie ugruntowany. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyroku z dnia 23 sierpnia 2017 r. II SAB/Go 48/17 stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowej mapy terenu otaczającego teren inwestycji w toku prowadzonego postępowania należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 64 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r. II SAB/Op 55/17 w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, starosta powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. też wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. II OSK 330/11, z dnia 28 października 2010 r. II OSK 917/10, z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., II SAB/Gd 42/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 11/13, WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r. II SAB/Op 64/17). Jeżeli zatem wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (np. brak podpisu), natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego, który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. W niniejszej sprawie organ wzywając do przedłożenia ważnej i ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz przedłożenia ostatecznej decyzji o odrolnieniu powinien zatem zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym przypadku niezgodne z prawem było pozostawienie podania bez rozpoznania. Zachodziły bowiem pełne podstawy do wydania decyzji merytorycznej. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: P.p.s.a.), Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku [...] Sp.z.o.o. w K. z dnia 31 maja 2019 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt. Zobowiązanie organu do załatwienia wniosku nie przesądza ani o formie, ani o treści rozstrzygnięcia w sprawie. Formułowanie na tym etapie wskazań co do dalszego postępowania jest możliwe jedynie na poziomie dość ogólnym. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt, że działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz stanowiło konsekwencję błędnej oceny charakteru nieścisłości i uchybień zawartych we wniosku skarżącej spółki. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 5 P.p.s.a.