II SAB/Kr 51/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. B., R. B., i innych na bezczynność "T" S.A w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność "T" S.A w K. w rozpoznaniu wniosku J. B., R. B., T. B., B. B., M. K., T. K., A. B. oraz M. Z. z dnia 18 marca 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; III. zasądza od "T" S.A w K. na rzecz skarżących T. B., B. B., R. B., J. B., M. K., T. K., A. B., M. Z. solidarnie kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 4 lutego 2014 r. T. B., B. B., R. B., J. B., M. K., T. K., A. B., M. Z. wnieśli skargę na bezczynność "T" S.A. w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 18 marca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej w skrócie u.d.i.p.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy. Uzasadniając wniesioną skargę, skarżący wskazali na obowiązek stosowania przez skarżoną spółkę, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Skarżący podnieśli, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe i miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego. Sformułowanie to oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Skarżący podkreślili, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji. W dalszej kolejności skarżący odnieśli się do kwestii dopuszczalności przedmiotowej skargi w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (skarżący wskazali tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05) bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarżący podkreślili, że w wezwaniu z dnia 18 marca 2013 r. wystąpili do "T" S.A. z siedzibą w K. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych znajdujących się na ich nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący otrzymali pismo z dnia 4 kwietnia 2013 r., w którym "T’ S.A. stwierdził, że kserokopie materiałów archiwalnych są dostępne w siedzibie Spółki po uprzednim telefonicznym umówieniu terminu spotkania. W związku z powyższym skarżący zwrócili się z ponownym pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. do Spółki o udostępnienie żądanej dokumentacji, jednocześnie zobowiązując się pokryć koszt wykonania przedmiotowych kserokopii. W piśmie z dnia 13 maja 2013 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko odnośnie uzależnienia udostępnienia żądanych informacji od osobistego stawiennictwa w siedzibie Spółki. Na końcu skarżący podnieśli, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę "T’ S.A. w K. wskazał, że pismem z dnia 14 lutego 2014 r. poinformował skarżących o uwzględnieniu skargi i równocześnie przesłał kserokopię odnalezionej decyzji administracyjnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 10 września 1967 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] znak: [...]. Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545; wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżący wnioskiem z dnia 18 marca 2013 r. zatytułowanym "Wezwanie do zawarcia umowy, Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" zwrócili się do "T’ S.A. w K. o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce skarżących, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi udzielonej w piśmie datowanym na 4 kwietnia 2013 r. Spółka poinformowała, że kserokopie materiałów archiwalnych pozostają do wglądu w siedzibie Spółki, po uprzednim telefonicznym umówieniu terminu spotkania z osobą prowadzącą sprawę. Pismem datowanym na 15 kwietnia 2013 r. skarżący ponownie wezwali Spółkę do przekazania kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosowanych dokumentów dotyczących urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na ich nieruchomości. Jednocześnie zobowiązali się pokryć koszt wykonania przedmiotowych kserokopii. W nawiązaniu do powyższego pisma, Spółka pismem datowanym na 2 maja 2013 r. poinformowała, że przeanalizowanie stanu faktycznego i posiadanej dokumentacji pozwala na ustalenie, iż przez część nieruchomości przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia wybudowana w 1968 r. Budowa prowadzona była na podstawie decyzji z dnia 1967 r. Równocześnie Spółka wskazał, że kserokopie materiałów archiwalnych, które stanowiły podstawę do zajęcia powyższego stanowiska pozostają do wglądu w siedzibie Spółki. Po wniesieniu skargi w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. "T" S.A. poinformowała skarżących, że w związku z wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Spółka przesyła kserokopię odnalezionego dokumentu tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 20 września 1967 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] znak: [...]. Równocześnie w ww. piśmie Spółka poinformowała, że nie odnalazła innej dokumentacji, która podlegałaby ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przystępując do rozpoznania przedmiotowej sprawy wskazać należy, że kwestia, czy żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, jak również, czy skarżona spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych - była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i została przesądzona w wyroku tego Sądu dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 115/13. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku pozostaje nadal aktualne i w całości zyskuje aprobatę składu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Nadto znajduje także potwierdzenie w licznym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 642/13). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/2010). Z uwagi na powyższe uznać należy, iż przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Tym samym uznać należy, "T" S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne - podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że "T’ S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 18 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Powyższe oznacza albo udzielenie informacji publicznej i udostępnienie kserokopii dokumentacji dotyczącej urządzeń usytuowanych na działce skarżących albo wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu Spółki – udzielenie wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. skierowanym do skarżących Spółka poinformowała, że w związku z wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Spółka przesyła kserokopię odnalezionego dokumentu tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 20 września 1967 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] znak: [...]. Równocześnie w ww. piśmie Spółka poinformowała, że nie odnalazła innej dokumentacji, która podlegałaby ujawnieniu w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Nawiązując do ww. pisma Spółki, skarżący w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. podnieśli, że ich wniosek nie został rozpatrzony w całości. Udostępnienia tylko fragmentarycznych dokumentów nie można bowiem traktować jako rozpatrzenia skargi. Skarżący wskazali, że Spółka w odpowiedzi na skargę, nie odniosła się do całego zakresu złożonego wniosku wychodząc z błędnego założenia, że udostępnienie jakiejkolwiek, choćby fragmentarycznej dokumentacji zwalnia Spółkę z obowiązku kompleksowego rozpatrzenia wniosku. Spółka nie wykazała ponadto, czy przesłana dokumentacja stanowi wszystkie informacje publiczne w zakresie przedmiotowego wniosku jakie posiada. Z tego względu wniesiona skarga jest zdaniem skarżących nadal aktualna. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji kiedy podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12). Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 64/13 powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, że ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. W sytuacji zaś, gdy podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji nie może on podjąć władczego rozstrzygnięcia co do jej udostępnienia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w piśmie skarżących z dnia 10 marca 2014 r. są bezzasadne. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy Spółka przesłała skarżącym kserokopię odnalezionej decyzji o lokalizacji szczegółowej (odnoszącej urządzeń usytuowanych na działce skarżących), wskazując równocześnie w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r., że inna dokumentacja nie została odnaleziona. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Spółka rozpoznała wniosek skarżących zgodnie z przepisami. W takich okolicznościach faktycznych, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Spółki, pomimo przekroczenia 14 dniowego terminu do udzielenia informacji publicznej określonego w ustawie (art. 13 ust. 1), miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka w rozpoznaniu wniosku nie wynikała bowiem z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z braku dopełnienia przez organ odpowiedniej staranności w realizacji wniosku. Zauważyć przy tym należy, że Spółka odpowiadała na pisma skarżących (informując ich m.in., iż posiadana przez nią dokumentacja archiwalna pozostaje do wglądu dla wnioskodawców w siedzibie Spółki). Tym samym nie uchlała się ona jednoznacznie od obowiązku przekazania przedmiotowej informacji. Na korzyść strony przeciwnej do skarżącej należy jednocześnie uwzględnić okoliczność, iż "T’ S.A. w K. udostępnił wnioskodawcom (choć z przekroczeniem wskazanego terminu) pozostającą w jego dyspozycji informację w żądanej przez nich formie . W pkt II wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie tj. w zakresie zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 18 marca 2013 r. w zakreślonym przez Sąd terminie. Rozstrzygnięcie powyższe wynika z faktu, iż jak już wskazano powyżej, Spółka w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. poinformowała skarżących, iż nie odnalazła innej dokumentacji poza decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 20 września 1967 r., której kserokopia została przesłana skarżącym. W tej sytuacji wyznaczenia Spółce terminu do rozpoznania wniosku skarżących stało się więc bezprzedmiotowe. Postępowanie w tym zakresie należało zatem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Przepis ten mówi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu. (por. postanowienie NSA z dnia 21.03.2013r. sygn. akt I OSK 481/13 , postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2626/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6.03.2013r. sygn. akt IV SAB/Po 99/12). W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205§2 p.p.s.a., zasądzając od "T" S.A. w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 357 zł, na którą złożyły się koszty postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w tym: koszty zastępstwa procesowego, kwota uiszczonego wpisu oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (pkt III wyroku).