II SAB/Kr 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M.G. na bezczynność [....] S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; III. zasądza od [....] S.A w K. na rzecz skarżącego M.G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem datowanym na dzień 25 lutego 2014 r. M. G. wniósł skargę na bezczynność "T" S.A. w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 18 marca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej w skrócie u.d.i.p.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.. Uzasadniając wniesioną skargę, skarżący wskazał na obowiązek stosowania przez Spółkę, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Skarżący podniósł, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe i miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego. Sformułowanie to oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Skarżący podkreślił, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji. W dalszej kolejności skarżący odniósł się do kwestii dopuszczalności przedmiotowej skargi w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (skarżący wskazał tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05) bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarżący podkreślił, że w wezwaniu z dnia 18 marca 2013 r. wystąpił do "T" S.A. z siedzibą w K. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych znajdujących się na jego nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący otrzymał pismo z dnia 22 kwietnia 2013 r., w którym "T" S.A. wskazał, że skarżący celem uzyskania żądanych informacji powinien zwrócić się do właściwych archiwów. Pismem z dnia 18 lipca 2013 r. skarżący ponownie wezwał Spółkę do udostępnienia żądanych informacji. Odpowiadając na powyższe wezwanie, Spółka w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. uzależniła udostępnienie informacji publicznej od podania dodatkowych informacji tj. wskazania organu, który wydał żądane dokumenty oraz daty ich wydania. Na końcu skarżący zaznaczył, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ani też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę "T" S.A. w K. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że wzywał uprzednio skarżącego do sprecyzowania wniosku, co mogłoby umożliwić Spółce sprawdzenie, czy jest w posiadaniu dokumentów do których odnosi się wniosek. W ocenie Spółki zarzuty podniesione przez skarżącego są bezzasadne. Spółka nie pozostawała w bezczynności, bowiem podjęła korespondencję ze skarżącym celem ustalenia zakresu żądanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Spółka wskazała, że w sytuacji gdy brak jest stosownych danych umożliwiających weryfikację konkretnych dokumentów oraz gdy na skutek licznych zmian administracyjnych jednostek przedsiębiorstwa energetycznego dokumenty takie mogą w takich przypadkach znajdować się w różnych archiwach - nie można mówić o bezczynności ze strony Spółki. Równocześnie Spółka wskazała, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, w tym decyzji dotyczących budowy urządzeń elektroenergetycznych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli znajdujących się na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Decyzje na podstawie których posadowiono sporne urządzenia nie zachowały się. Jednocześnie Spółka w załączeniu przedłożyła kopie dokumentów odnalezionych w archiwum, a dotyczących modernizacji przeprowadzonej we wsi S. w 1977 r. wraz z zachowanymi fragmentami map. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545; wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżący wnioskiem z dnia 18 marca 2013 r. zatytułowanym "Wezwanie do zawarcia umowy, Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej" zwrócił się do "T" S.A. w K. o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce skarżącego nr [...] obręb S., gmina [...], powiat [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu w piśmie datowanym na 22 kwietnia 2013 r. Spółka poinformowała, że w miejscowości S. na działce nr [...] zlokalizowana jest napowietrzna linia niskiego napięcia wybudowana w 1956 r., a następnie zmodernizowana w 1977 r. na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Spółka zaznaczyła, że warunkiem udostepnienia żądanej dokumentacji jest jej posiadanie, a zatem skarżący powinien zwrócić się w tej sprawie do właściwych archiwów. Pismem datowanym na 18 lipca 2013 r. skarżący ponownie wezwał Spółkę do udostępnienia informacji poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę legalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej znajdującej się na jego działce, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. zwróciła się do skarżącego o sprecyzowanie, jakie dokumenty są przedmiotem jego wniosku. Spółka stwierdziła, że do chwili dokładnego wskazania przedmiotowych dokumentów ze wskazaniem nazwy organu, który wydał dany akt oraz daty jego wydania, ewentualnie wskazania poprzedników prawnych wnioskodawcy, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń, nie jest możliwe stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty do których odnosi się wniosek. Z powyższych względów nie jest również możliwe zajęcie przez Spółkę na obecnym etapie postępowania, stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej. Przystępując do rozpoznania przedmiotowej sprawy wskazać należy, że kwestia, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, jak również, czy skarżona spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych - była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i została przesądzona w wyroku tego Sądu dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 115/13. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. wyroku pozostaje nadal aktualne i w całości zyskuje aprobatę składu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Nadto znajduje także potwierdzenie w licznym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 642/13). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/2010). Z uwagi na powyższe uznać należy, iż przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Tym samym uznać należy, że "T" S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne - podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że "T" S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Powyższe oznacza albo udzielenie informacji publicznej i udostępnienie kserokopii dokumentacji dotyczącej urządzeń usytuowanych na działce skarżącego albo wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu Spółki – udzielenie wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy Spółka finalnie, dopiero w ramach odpowiedzi na skargę tj. w piśmie z dnia 17 marca 2014 r. poinformowała skarżącego, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, w tym decyzji dotyczących budowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na nieruchomości skarżącego. Równocześnie Spółka z uwagi na fakt, iż wniosek z dnia 18 marca 2013r, dotyczył także kwestii przebudowy istniejącej na działce M. G. infrastruktury elektroenergetycznej przy wspomnianym piśmie z dnia 17 marca 2014 r. przesłała skarżącemu kserokopie dokumentów odnalezionych w archiwum, a dotyczących modernizacji wsi S. przeprowadzonej w 1977 r. wraz z zachowanymi fragmentami map na których uwidoczniona została działka skarżącego. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji kiedy podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12). Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 64/13 powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, że ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. W sytuacji zaś, gdy podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji nie może on podjąć władczego rozstrzygnięcia co do jej udostępnienia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Spółka rozpoznała wniosek skarżącego. Dokumenty, które udało się jej odnaleźć zostały udostępnione skarżącemu, równocześnie Spółka wskazała, że innej dokumentacji nie posiada. Niemniej jednak należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się o udostępnienie żądanych informacji wnioskiem z dnia 18 marca 2013 r. Wniosek ten Spółka zrealizowała dopiero w piśmie z dnia 17 marca 2014 r., a zatem po upływie roku. Biorąc więc pod uwagę datę złożenia wniosku i moment jego realizacji, Sąd działając po myśli art.149 §1 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Spółka finalnie zrealizowała wniosek skarżącego, jak również biorąc pod uwagę to, że Spółka odpowiadała systematycznie na pisma skarżącego i informowała go o swoim stanowisku w sprawie. W pkt II wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie tj. w zakresie zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2013 r. w zakreślonym przez Sąd terminie. Rozstrzygnięcie powyższe wynika z faktu, iż jak już wskazano powyżej, Spółka w piśmie z dnia 17 marca 2014 r. poinformowała skarżącego, iż nie odnalazła innej dokumentacji poza dokumentami, których kserokopie zostały przesłane skarżącemu. W tej sytuacji wyznaczenie Spółce terminu do rozpoznania wniosku skarżącego stało się więc bezprzedmiotowe. Postępowanie w tym zakresie należało zatem umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Przepis ten mówi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w pkt 2 i 3 tego artykułu. (por. postanowienie NSA z dnia 21.03.2013r. sygn. akt I OSK 481/13 , postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2626/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6.03.2013r. sygn. akt IV SAB/Po 99/12). W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą złożyły się koszty postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w tym: koszty zastępstwa procesowego, kwota uiszczonego wpisu oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (pkt III wyroku).