II SAB/Kr 94/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpatrzenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji l. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia podania z dnia [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 sierpnia 2017 r. znak: [...]; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. G. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 2 maja 2018 r. M. G. – dalej jako "skarżąca" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza [...] w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w załatwieniu podania z dnia 14 listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie według uznania Sądu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej - kopii umowy o pracę zawartej w okresie od 1 stycznia 2012 roku do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a radcą prawnym M. G. (znak: [...]) w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. skarżąca, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W związku z niezałatwieniem sprawy przez SKO w [...] w ustawowo przewidzianym terminie i niezawiadomieniu skarżącej o niezałatwieniu sprawy, oraz niewyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia w trybie art. 36 k.p.a., M. G. w dniu 30 kwietnia 2018 r. wniosła do organu ponaglenie, na które nie otrzymała odpowiedzi. Do chwili wniesienia skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych czynności w sprawie. W związku z powyższym w ocenie skarżącej skarga zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, względnie o umorzenie postępowania. Wskazało, że w obecnym stanie sprawy skarga jest nieuzasadniona, bowiem po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., z uwagi na brak po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego w sprawie. Organ wskazał zatem, iż wniosek skarżącej, dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji został rozpatrzony poprzez wydanie w dniu [...] czerwca 2018 r. ww. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, w ocenie organu, skarga na bezczynność w tym stanie faktycznym jest bezzasadna. Organ podniósł ponadto, że sprawa miała szczególnie skomplikowany charakter. Kolegium wydało już kilka decyzji w tej sprawie, toczyły się postępowania przed sądami administracyjnymi, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także postępowanie nadzwyczajne - wznowienie postępowania na wniosek skarżącej, złożony przed zaskarżeniem decyzji Kolegium przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Kolegium wskazało, że do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oczekiwano wydania wyroku WSA w Krakowie do sprawy o sygn. akt II SA/Kr 141/18, w której również sporna była kwestia statusu skarżącej jako strony postępowania. Zwróciło również uwagę, że w sprawach dotyczących informacji publicznej orzecznictwo sądowe jest niejednokrotnie bardzo niejednolite i często ulega zmianom, nawet w kwestiach, które wydają się być w tym orzecznictwie już ugruntowane, jak chociażby kwestia stron postępowania. Jednak stanowisko Sądu w oczekiwanym przez Kolegium wyroku było tak odmienne od dotychczas prezentowanego w orzecznictwie, iż od wyroku tego została złożona kasacja. Jednocześnie z ostrożności procesowej organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego wobec rozpatrzenia wniosku skarżącej i wydania w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienia w sprawie, w której zarzucana jest bezczynność. Podniósł, że w przypadku, gdy orzeczenie zostało wydane po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 niniejszej ustawy, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w sprawie rozpatrzenia podania z dnia 14 listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Na samym początku należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącą ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność SKO w [...]. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, jako warunku formalnego skargi na bezczynność, należy wskazać, że zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z nadesłanych do Sądu akt wynika, że skarżąca, przed wniesieniem skargi, wyczerpała środki zaskarżenia o jakich mowa w art. 52 p.p.s.a., gdyż wniosła pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. ponaglenie do SKO w [...]. To zaś powoduje, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna i podlegać będzie merytorycznemu rozpatrzeniu. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 32/16, Lex nr 2086522). Dla badania zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), organ pozostaje bezczynny, jeśli nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2158/16, CBOSA). Termin, w jakim przedmiotowa sprawa powinna zostać załatwiona, określa art. 35 § 3 k.p.a. wskazując, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na następującą sekwencję czasową czynności, które miały miejsce, a są istotne dla oceny pozostawania przez organ w bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, SKO w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. skarżąca wniosła podanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W związku z brakiem podjęcia czynności przez SKO w [...] skarżąca pismem z dnia 2 maja 2018 r. wniosła skargę na bezczynność SKO w [...]. Z kolei SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. z uwagi na brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w sprawie. W związku z powyższym Sąd umorzył postępowanie w pkt I wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezprzedmiotowe bowiem stało się zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13, postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 CBOSA). Użycie ww. art. 149 § 1a p.p.s.a., zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został już wydany. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Z czynności przedstawionych powyżej wynika, że organ nie przeprowadził postępowania terminowo. W szczególności istotny jest tutaj okres od 14 listopada 2017 r., kiedy do organu odwoławczego wpłynęło podanie skarżącej, do dnia [...] czerwca 2018 r., tj. rozpatrzenia przedmiotowego podania. W ocenie Sądu, stan bezczynności organu istniał zatem w dacie wniesienia skargi (t.j. dnia 9 maja 2018 r.), natomiast w dacie orzekania stan bezczynności ustał, ponieważ organ II instancji po rozpatrzeniu podania z dnia 14 listopada 2017 r. wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzeni nieważności decyzji. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w prowadzonym postępowaniu, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Ponadto dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Taka sytuacja szczególna nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę, iż podanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 listopada 2017 r. zostało rozpatrzone w dniu [...] czerwca 2018 r. tj. po upływie prawie 7 miesięcy - istotnie jest wyraźnym naruszeniem terminu z art. 35 § 3 k.p.a. Jednak w ocenie Sądu nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie tutejszy Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności przytaczanych przez organ, a związanych ze szczególnie skomplikowanym charakter sprawy. Prawdą jest, że w sprawie, odnośnie której złożono podanie o stwierdzenie nieważności decyzji, wydano kilka decyzji, toczyły się postępowania przed WSA w Krakowie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także postępowania nadzwyczajne – wznowienie postępowania przed zaskarżeniem decyzji przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Zdaniem Sądu nie są to jednak okoliczności usprawiedliwiające bezczynność, albowiem administracja publiczna winna działać w sposób sprawny, tak ażeby wzbudzać zaufanie społeczeństwa do podejmowanych działań. Natomiast okolicznością uzasadniającą odstąpienie od oceny w kierunku przyjęcia rażącej bezczynności jest to, że skarżąca nie jest stroną w sprawie dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej, skoro to nie ona domaga się udzielenia informacji. Ta okoliczność, a więc fakt, że podanie wnosi podmiot nieuprawniony do jego wniesienia – o ile nie usprawiedliwia bezczynności, o tyle w ocenie Sądu stoi na przeszkodzie przyjęciu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy proceduralne bowiem dotyczące terminowego załatwiania spraw służą przecież przede wszystkim temu, aby obywatele mogli uzyskać rozstrzygnięcie w sprawach ich dotyczących w satysfakcjonującym terminie. W sprawie zainicjowanej przez skarżącą wobec braku przymiotu strony skarżąca nie mogła wykazać się tego rodzaju zależnością; innymi słowy, sprawa ta nie ma żadnego wpływu na prawa i obowiązki skarżącej. Co więcej, ponaglenie, które skarżąca złożyła, zostało wystosowane po 5 miesiącach od złożenia podania, co potwierdza powyższe. Co ważne, w rozpoznawanej sprawie - organ zaraz po wniesieniu skargi usunął stan bezczynności publicznej. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem skarżącej, czy też celowym przedłużeniem postępowania. Tym samym okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono jak w pkt II wyroku. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Ta bowiem, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA z: 16.05.2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; 7.09.2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16, CBOSA). A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie w skardze nie wskazano na żadne konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Z tego względu postanowiono w pkt III o oddaleniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt IV wyroku. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.