II SO/Kr 6/18

Kraków, dnia 8 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku B. S. przeciwko [...] [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej za nieprzekazanie skargi sądowi postanawia: 1. wymierzyć [...] [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w kwocie 50 (pięćdziesiąt) złotych, 2. w pozostałym zakresie wniosek oddalić, 3. zasądzić od [...] [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz B. S. kwotę 100 (sto) złotych zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. S., nadając Pocztą w dniu 10 września 2018 r., złożyła w tutejszym Sądzie wniosek o wymierzenie grzywny w kwocie 40.000 zł Inspektor Nadzoru Budowlanego i o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł - za nieprzekazanie sądowi skargi na decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżąca wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na wniosek [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jego oddalenie podnosząc, że skarga B. S. na decyzję [...]INB nr [...] znak [...] wpłynęła do organu w dniu 3 sierpnia 2018 r.. Odpowiedź organu na tę skargę [...] z dnia 5 września 2018r. wraz z aktami sprawy została przekazana do WSA w Krakowie w dniu 7 września 2018 r., zatem z czterodniowym przekroczeniem terminu, jednakże przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Organ wskazał, że odpowiedzi na skargi są sporządzane według kolejności ich wpływu. W okresie wakacyjnym (w lipcu, sierpniu) sytuacja kadrowa jest tym bardziej trudna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. (M.P. z 2018 r., poz. 187) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2017 r. wyniosło 4.271,51 zł. Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest dla sądu administracyjnego skarga na decyzję, jest bezwzględnie obowiązany przekazać skargę sądowi, wraz z kompletem akt sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie 30 dni do dnia otrzymania. Sąd podkreśla jednocześnie, że instytucja wymierzenia organowi grzywny w sytuacji braku wywiązania się z nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny. Mobilizuje ona bowiem organ do niezwłocznego przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, a jednocześnie stanowi sankcję za niedokonania tych czynności w wymaganym terminie. Zapobiega także naruszeniom tego obowiązku w przyszłości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OZ 1702/17, z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OZ 429/13 oraz z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OZ 72/14. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Podkreślić należy, że choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10 oraz z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 379/14 – przywołane orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarga B. S. na decyzję nr [...] znak [...] wpłynęła do organu w dniu 3 sierpnia 2018 r.. Skarga ta, odpowiedź z dnia 5 września 2018 r. organu na skargę wraz z aktami sprawy zostały przekazane do WSA w Krakowie w dniu 7 września 2018 r., zatem z czterodniowym przekroczeniem terminu, jednakże przed złożeniem przez skarżącą wniosku o wymierzenie grzywny. Organ był zobligowany do przekazania Sądowi akt sprawy w terminie do dnia 3 września 2018 r.. Skoro organ wykonał ten obowiązek dnia 7 września 2018 r., to niedotrzymanie tego terminu przez organ spowodowało wyczerpanie przesłanek, o których mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a.. Wymierzając grzywnę w wysokości 50 zł Sąd wziął pod uwagę wielkość opóźnienia – 4 dni oraz fakt, że skarga wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została przekazana do Sądu jeszcze przed wniesieniem wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec tego odpadła potrzeba odwoływania się do funkcji dyscyplinującej grzywny. Sąd wziął pod uwagę również wskazane w odpowiedzi na wniosek powody uchybienia terminowi, tj. braki kadrowe szczególnie w okresie urlopowym. Powyższe, w ocenie Sądu, nie pozwala na oddalenie w całości wniosku skarżącej, o co wnosił organ, jednocześnie pozwalając, wbrew wnioskowi skarżącej, na wymierzenie grzywny w niewielkiej wysokości - w jej dolnych granicach. Sąd wskazuje bowiem, że o ile w rozpoznawanej sprawie nie dojdzie do zaktualizowania funkcji dyscyplinującej wymierzonej grzywny, to nadal – wbrew twierdzeniu organu - aktualne pozostają jej funkcja represyjna i prewencyjna. Grzywna za przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też złożeniem wniosku, doręczeniem mu wniosku o wymierzenie grzywny, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. przed posiedzeniem sądu czy też przed złożeniem przez stronę lub doręczeniem organowi wniosku o wymierzenie grzywny, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu (por. uchwała NSA z dnia III GPS 3/09 z dnia 3 listopada 2009 r.). Sąd wskazuje bowiem, że przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem terminu, nawet jeżeli przekazanie to nastąpiło przed złożeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a.. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie wymierzenie grzywny, oprócz funkcji represyjnej, pełnić ma nade wszystko funkcję prewencyjną. Ukaranie organu przez Sąd ma służyć bowiem zapobieganiu analogicznym naruszeniom prawa w przyszłości. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o oddalenie wniosku w całości. Ustalając wysokość grzywny wzięto jednakże pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Wymierzenie grzywny w kwocie 50 zł wydaje się wystarczające dla spełnienia jej wyżej opisanych celów. Jednocześnie Sąd uznał za bezpodstawny wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Sąd zauważa bowiem, że zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak stanowi natomiast art. 154 § 7 P.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozpoznawana sprawa prowadzona jest natomiast na podstawie wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny w związku z brakiem wykonania przez organ w terminie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a.. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 i 2 postanowienia, za podstawę biorąc art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a..