III SA/Kr 1124/12

Sygn. akt III SA/Kr 1124/12 | | P O S T A N O W I E N I E Dnia 5 grudnia 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędziowie WSA Halina Jakubiec, SO del. Janusz Bociąga, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012r., sprawy ze skargi Starosty, na postanowienie Kuratora Oświaty, z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...], w przedmiocie przekazania wniosku o przyznanie w roku szkolnym 2010/2011 dotacji oświatowej do rozpoznania Województwu [...] postanawia: skargę odrzucić Zaskarżonym przez Starostę postanowieniem z dnia 13 czerwca 2012 r. znak [...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił postanowienie Starosty z [...] 2010 r. znak [...] o przekazaniu wniosku K. T. o przyznanie w roku szkolnym 2010/2011 dotacji oświatowej do rozpatrzenia Województwu [...]. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: K. T., prowadzący Dom Wczasów [...] "A" w B wniósł do Starosty pismem z dnia 29 września 2010 r. o przyznanie dotacji oświatowej w roku szkolnym 2010/2011 na przewidywaną w tym roku liczbę wychowanków w liczbie 600. Starosta przekazał wniosek K. T. postanowieniem z dnia [...] 2010 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kpa Województwu [...], wychodząc z założenia, że skoro Dom Wczasów [...] "A" figuruje w ewidencji szkół i placówek niepublicznych Województwa [...] – Marszałek Województwa winien rozpoznać wniosek K. T. Zaznaczył, że placówka nie figuruje w ewidencji Starosty. Organ powołał się przy tym na przepis art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 19 lutego 2004r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. z 2004r, Nr 49, poz. 463), który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazę danych oświatowych obejmujące zbiory danych, m.in. szkół i placówek niepublicznych, dla których są organem prowadzącym ewidencję, o której stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jak wskazał dalej organ, na podstawie sprawozdania zbiorczego SIO obliczana jest wielkość subwencji oświatowej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe postanowienie zaskarżył K. T. do Kuratora Oświaty, który decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa i art. 105 § 1 Kpa uchylił postanowienie w.w Starosty z dnia [...] 2010r. i umorzył postępowanie I instancji uznając, iż spory o przyznanie dotacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty są sprawami cywilnymi, nie podlegającymi rozpoznaniu przez sądy administracyjne, a zatem podanie wniesione przez K. T. nie może być załatwione przez wydanie decyzji administracyjnej i nie może ono być przedmiotem przekazania do innego organu administracyjnego. Na skutek skargi na powyższą decyzję wniesionej przez K. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 183/11 uchylił zaskarżoną decyzję Kuratora Oświaty uznając za nietrafny pogląd, że sprawy dotacji mają charakter cywilnoprawny i są rozstrzygane przed sądami powszechnymi, i że istniała w sprawie przesłanka do umorzenia postępowania przed sądem I instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 319/07 oraz II GSK 320/07, że udzielenie dotacji niepublicznym szkołom placówkom nie następuje w formie decyzji administracyjnych, ale jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynnością z zakresu administracji publicznej, a także że ustawa o systemie oświaty określa jedynie podstawy ustalenia wysokości dotacji, co wymaga konkretyzacji. Sąd podkreślił, że ustalenie wysokości kwoty dotacji oświatowej, czyli wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań publicznych, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Kurator Oświaty, prowadząc ponownie postępowanie wydał opisane na wstępie postanowienie, w którym uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie dotacji placówce niepublicznej Dom Wczasów [...] "A" jest Starosta, wyjaśniając, że w świetle przepisu art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 21004 r. Nr 256, póz. 2572 ze zm.) placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, a więc również placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu, zaś niepubliczna placówka, jaką jest DW [...] "A" funkcjonuje na terenie powiatu [...]. Dla oceny właściwości organu w niniejszej sprawie nie ma według Kuratora Oświaty znaczenia fakt, że placówka nie jest wpisana do rejestru placówek niepublicznych prowadzonych przez powiat, skoro art. 90 ust. 3b ustawy o systemie oświaty poprzez odesłanie do art. 2 pkt 10 ustawy wskazuje, że z budżetu powiatu dotowane są również niepubliczne biblioteki pedagogiczne, mimo, że powiat nie jest organem prowadzącym dla analogicznych placówek publicznych. Przekazanie przez Starostę podania Dyrektora DW "A" o przyznanie dotacji Województwu [...] narusza według organu odwoławczego przepis art. 90 ust. 3a, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz przepis art. 65 kpa według którego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Starosta wnosząc o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. przepisu art. 65 § 1 Kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 82, 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty oraz art. 4 ust. 6 ustawy systemie informacji oświatowej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie. W uzasadnieniu skargi Starosta wywiódł, że nie ma podstaw formalno-prawnych do przekazania dotacji dla placówki, która nie figuruje w jego ewidencji. Według Starosty należy ściśle powiązać fakt ujawnienia w ewidencji danej placówki z możliwością wypłaty dla niej dotacji z budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego. Starosta nawiązał do porównania dokonanego przez Kuratora Oświaty o dotowaniu bibliotek, stwierdzając, że argumentacja jest nieadekwatna, gdyż przepis art. 90 ust. 3 b ustawy o systemie oświaty daje możliwość przekazania bibliotece dotacji przez powiat (w ramach posiadanych środków) a nie nakłada obowiązku jak w przypadku domów wczasowych dziecięcych. Starosta zauważył przy tym, że w w.w ustawie istnieje kolizja między systemem ewidencji szkół i placówek niepublicznych a dotowaniem w trybie przepisu art. 90 ust. 3 a i jak dotąd nie została rozstrzygnięta odpowiednią zmianą przepisów. Według Starosty ma znaczenie, że samorząd województwa jest organem prowadzącym dla szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym i dopuszcza wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Co podkreślił Starosta, Dom Wczasów [...] "A" w B został wpisanym do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Województwa i nadal tam figuruje. Marszałek Województwa uznał zgodność z prawem tego wpisu i ocenie Starosty przejął na siebie wszystkie inne obowiązki ustawowe, w tym dotowanie tego rodzaju placówki. Starosta wyjaśnił też, że Dom Wczasów "A" może być dotowany przez powiat [...], po wpisaniu jej do ewidencji szkół placówek niepublicznych powiatu [...]. Przypomniał jednocześnie, że K. T. wystąpił ze stosownym do Starosty wnioskiem w roku 2007, niemniej spotkał się z odmową dokonania wpisu ze względu na niespełnienie warunków ustawowych. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie tego rodzaju, że to Starosta winien dotować placówkę prowadzoną przez K. T., powołując się w tym zakresie na przepis art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty stanowiący, że placówki, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, w tym placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniów w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu. Skoro placówka K. T. funkcjonuje na terenie powiatu [...] winna być dotowana przez ten powiat. Z tych względów Kurator Oświaty uznał, że przekazanie wniosku K. T. o dotację do Kuratora Oświaty narusza przepis art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty i art.65 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Staroście przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony skarżącej w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. § 2 stanowi z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymację do wniesienia skargi określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach prawa. Istotą tego interesu jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. O tym zatem, czy konkretny podmiot ma interes prawny do wniesienia skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej, decydują przepisy prawa (por.: wyr. NSA z 17.4.2009 r., II OSK 547/08, Legalis; wyr. NSA z 13.3.2009 r., II OSK 368/08, Legalis; wyr. NSA z 22.2.1984 r., I SA 1748/83, niepubl.). W niniejszym postępowaniu Starosta wniósł skargę na postanowienie Kuratora Oświaty z dnia 13 czerwca 2012 r. znak [...] wydane w trybie odwoławczym po zażaleniu się przez K. T. na postanowienie Starosty z dnia [...] 2010 r. o przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 Kpa wniosku K. T. o przyznanie dotacji oświatowej w roku szkolnym 2010/2011. Wynika z tego stanu faktycznego, że Starosta skarży się na rozstrzygnięcie odwoławcze odnoszące się do wydanego przez niego samego postanowienia w ramach przyznanego władztwa administracyjnego. Tymczasem należy stwierdzić, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia) niezależnie od tego czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Stanowi o tym zgodnie orzecznictwo sądowe, przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2585/11 (Lex nr 1113787) czy z 15.12.2011r. sygn. akt I OSK 97/11 (LEX nr 1149465). W tym drugim wyroku Sąd stwierdził, że: załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych. Generalnie, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Raz jeszcze należy podkreślić, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska to jest uznanie, że w sprawie dopuszczalna jest skarga Starosty, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprowadziłby się w rezultacie do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (postanowienia). Nie do przyjęcia jest stanowisko, że Starosta niezależnie od tego czy działa jako organ reprezentujący powiat na zewnątrz, czy jako organ wydający postanowienie mógłby zajmować różną pozycję, w zależności od etapu postępowania - najpierw jako organ wydający postanowienie, a następnie jako strona. Taka sytuacja budziłaby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. cyt. wyżej wyrok NSA z 15.12.2011r. sygn. akt I OSK 97/11). Wobec powyższych wniosków Sąd nie rozstrzyga sprawy merytorycznie to jest nie przesądza czy wydane przez Kuratora Oświaty postanowienie z 13 czerwca 2012 r. zapadło w zgodzie z prawem, wypada jedynie zauważyć, że w sprawie zarysowuje się spór o właściwość do rozstrzygnięcia wniosku K. T. o przyznanie dotacji, który winien być rozstrzygnięty zgodnie z przepisem art. 22 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stanowi on, że spory o właściwość rozstrzygają miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Uznając, że skarga Starosty w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, Sąd na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a skargę odrzucił.