III SA/Kr 1173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa – Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 kpa – po przeprowadzeniu postępowania z urzędu – stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] 2012 r. zezwalającej na lokalizację przebudowy zjazdu publicznego na odcinku 110 w km 2+028 drogi wojewódzkiej nr [...] (działka [...]) w miejscowości C do działki nr [...] na czas nieokreślony na wyznaczonych w tejże decyzji warunkach. Decyzja ta została doręczona Spółce jawnej "A" P. S., W. F., tj. stronie, na wniosek której zostało wydane zezwolenie na lokalizację przebudowy zjazdu publicznego stanowiącego dojazd do działki nr [...], na której wnioskodawcy projektują budowę budynku biurowego. Ponadto decyzja Kolegium została przesłana organom administracji, tj. organowi który wydał decyzję, co do której stwierdzono jej nieważność (Zarządowi Województwa, Rejon Dróg Wojewódzkich), Urzędowi Gminy Ł oraz Zarządowi Dróg Wojewódzkich. W dniu 13 czerwca 2013 r. do SKO wpłynął wniosek pochodzący od Zarządu Województwa, działającego poprzez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym organ zakwestionował rozstrzygnięcie Kolegium, wskazując, że w sprawie źle odczytany został przez Kolegium przedmiot sprawy, a ponadto przedwcześnie i niezasadnie stwierdzono, że decyzja Zarządu zawiera wady o charakterze rażącego naruszenia prawa. SKO postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 28 i art. 127 § 1 kpa, stwierdziło niedopuszczalność opisanego wyżej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył organ, który wydał rozstrzygniecie w sprawie, które to rozstrzygnięcie następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem Kolegium taki wniosek jest niedopuszczalny, ponieważ organ, który wydał decyzję w indywidualnej sprawie administracyjnej, nie może skutecznie występować jako strona w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. Kolegium powołało się na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt IV SA 1676/96 i zaznaczyło, że linia orzecznicza w zakresie legitymacji procesowej jednostki w sprawach, w których jej organ wydaje rozstrzygniecie administracyjne, ukształtowała się po latach rozbieżności i obecnie dominuje pogląd, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Kolegium wskazało na postanowienie NSA z 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 551/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 867/08. Skargę na postanowienie SKO wniósł Zarząd Województwa – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich, zarzucając naruszenie: 1) art. 127 § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Zarządowi Województwa nie przysługuje status strony w postępowaniu w prawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Zarządu Województwa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 28 kpa; 2) art. 107 § 3 kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanki braku interesu prawnego oraz statusu strony postępowania w odniesieniu do Zarządu Województwa w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Zarządu Województwa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi, a ponadto podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Niezasadnym był wniosek SKO o odrzucenie skargi, ponieważ podmiot, którego środek odwoławczy wniesiony w postępowaniu administracyjnym został uznany za niedopuszczalny, jest uprawniony do zaskarżenia postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności tego środka odwoławczego do sądu administracyjnego. Zatem skarga wniesiona przez Zarząd Województwa - Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest dopuszczalna, lecz podlega oddaleniu ze względów przedstawionych poniżej. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość skutecznego wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Zarząd Województwa w przedmiocie zezwolenia na lokalizację przebudowy zjazdu publicznego na odcinku drogi wojewódzkiej. W szczególności zaś problem sprowadza się do określenia stron postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie przepisu art. 157 § 2 kpa. Taki zakres zagadnienia spornego wynika z treści przepisu art. 127 § 3 kpa, zgodnie z którym: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy". Pojęcie strony użyte w tym przepisie należy rozumieć w sposób wynikający z regulacji zawartej w art. 28 kpa. Przepisy rozdziału 13 kpa regulujące nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego nie zawierają bowiem odrębnej od zawartej w art. 28 kpa regulacji pojęcia strony postępowania administracyjnego. Na wstępie więc stwierdzić należy, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z 25 maja 2011 г., II GSK 585/10, LEX nr 1081597, NSA z 10 listopada 2004r. OSK 802/04, ONSAiWSA 3/2005, poz. 53, WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2013r. II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Nie ulega wątpliwości, że decyzję, której nieważność stwierdziło SKO, wydał Zarząd Województwa, działający jako organ pierwszej instancji na podstawie wyżej wskazanego przepisu. Na uzasadnienie swojego stanowiska i zarzutów skargi skarżący wskazuje, że jako organ wydający decyzję jest zainteresowany tym, aby prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa została skontrolowana w trybie odwoławczym. Podnosi także skarżący, że wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Inwestora zamknięta zostaje droga do skontrolowania prawidłowości decyzji SKO przez sąd administracyjny. Zdaniem skarżącego o jego statusie jako strony postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji świadczy właśnie to, że postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania przed organem pierwszej instancji i jego rezultat w postaci stwierdzenia nieważności decyzji powoduje konsekwencje wynikające z przepisów art. 417 w zw. z art. 417 1 § 2 kc. Z argumentacją taką nie można się zgodzić. Okoliczność, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym, toczącym się na podstawie przepisów kpa postępowaniem nie czyni z organu, który wydał decyzję będącą przedmiotem tego postępowania, jego strony. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1982r. , SA/Gd 165/82: "nie może być stroną w postępowaniu administracyjnych organ, który z mocy prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy tym organem nie jest organ administracji państwowej" (ONSA1982/1/49). Zdaniem Sądu, konsekwentnie, organ taki nie może być również stroną w postępowaniach nadzwyczajnych, których przedmiotem jest wydana przez ten organ decyzja. Nadto, z uwagi na status Zarządu Województwa jako organu jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z przepisów art. 1 i nast., oraz art. 41 ustawy o samorządzie województwa (Dz.U. 2013.596) należy w tym miejscu przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1017/04, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W powołanym wyroku NSA orzekł, że "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo- administracyjnego". Natomiast w odniesieniu do żądania wznowienia postępowania wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00. Z kolei w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12 NSA stwierdził, że "Nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot - gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia". Należy również podkreślić, że "W sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot - nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich" (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 606/12). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia SKO, Sąd uznał stanowisko Kolegium za prawidłowe. Stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Województwa, nawet jeśli wywołuje pewne skutki dla organu, który wydał decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, nie sprawia, że Zarządowi Województwa przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym i jest on uprawniony do wnoszenia środków odwoławczych w tym postępowaniu odwoławczym, czyli np. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż gdyby przyjąć stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą, że skutki wywołane przez decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Województwa, uprawniają ten organ do występowania jako strona w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, to należałoby również uznać, że Zarząd Województwa byłby uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego uchylającą w postępowaniu zwyczajnym decyzję Zarządu Województwa. To zaś byłoby sprzeczne z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą uprawnienie do orzekania w sprawie administracyjnej nie jest tożsame z istnieniem po stronie takiego organu interesu prawnego, który mógłby być chroniony poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego (por. cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie OSK 1017/04 i postanowienie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, a także np. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2352/11 - (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko SKO zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że Zarządowi Województwa nie przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zarząd Województwa. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było wyłącznie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezasadnie zatem strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 127 § 3 kpa oraz art. 28 kpa. Ponadto, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala na zapoznanie się z motywami, którymi kierowało się Kolegium przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia, a więc zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa także nie jest zasadny. Wady uzasadnienia zaskarżonego postanowienia polegającej na niepełnej argumentacji, oraz nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zdaniem sądu uznać za wadę powodująca konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ponieważ takie naruszenie art. 107 § 3 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony jest niedopuszczalny. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.