III SA/Kr 1184/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 11 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. Ż.- F. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy p o s t a n a w i a : odrzucić skargę Pismem z dnia 14 maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował B. Ż. – F., że złożona przez nią w dniu 16 lutego 2015 r. oferta w ramach X edycji Programu Pomocy Lokatorom nie spełnia kryteriów formalnych. Organ wyjaśnił, że do konkursu ofert mogą przystąpić osoby, które m.in. są osobami bezdomnymi w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że B. Ż.- F. nie jest osobą bezdomną, gdyż na podstawie umowy najmu zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. R w K. Poza tym powierzchnia użytkowa przedmiotowego lokalu mieszkalnego przekracza normatywną powierzchnię użytkową. Po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. B. Ż. – F. wniosła skargę na pismo tego organu z dnia 14 maja 2015 r. nr [...]. W odpowiedzi an skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, gdyż sprawa nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w brzmieniu dotychczasowym, zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658): "Art. 3. § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Zaskarżony w niniejszej sprawie akt Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowy akt nie jest, bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, czy rozstrzygającym sprawę, co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, ani też aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Należy również uznać, biorąc pod uwagę poglądy jednolicie przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akt ten nie jest także innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1243/13 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przytoczonych powyżej postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa do korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. nr 86, poz. 433 z późn. zm.), a więc również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, dlatego ich interpretacja winna być zawężająca. Należy do nich m. in. realizacja zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego polegająca na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W tym trybie podejmowane są przez organy gmin uchwały będące aktami prawa miejscowego, w tym uchwała Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Uchwała ta ustala m.in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. W przytoczonym powyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa najmu nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. orzeczenia z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, z dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonym akcie Prezydenta Miasta nie zawarł rozstrzygnięcia w sprawie umieszczenia lub odmowy umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym, że organ nie zawrze ze skarżącą umowy najmu (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13). Zaskarżony akt dotyczył sprawy zawarcia umowy najmu, a więc sprawy załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze aktu z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1243/13). Ta kwestia nie mieści się w granicach kognicji sądów administracyjnych, gdyż nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż sprawa będąca przedmiotem skargi pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych, a w związku z tym – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.