III SA/Kr 1192/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Rady Gminy Gołcza z dnia 28 marca 2003 r. nr VI/38/03 w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/44/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Adamowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Gołczy podjęła uchwałę nr VI/38/03 z dnia 28 marca 2003 roku w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/44/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Adamowice. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1, w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Rada Gminy w Gołczy uchwaliła, co następuje: § 1. Zmienia się - § 2 uchwały Nr VIII/44/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Adamowice w ten sposób, że ustala się nową treść Statutu Sołectwa Adamowice, stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 określono, że § 4 i § 5 otrzymują następujące brzmienie: § 4. Realizację oraz ogłoszenie uchwały zleca się Wójtowi Gminy. § 5. Wójt Gminy ogłosi uchwałę w Sołectwie w terminie 14 dni od dnia jej podjęcia. W § 3 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Miechowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skargę wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r, poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) poprzez niepoddanie projektu statutu Sołectwa Adamowice społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami; 2. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez: nadanie w § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej; wprowadzenie w § 17 ust. 4 Statutu pojęcia quorum dla dokonania wyboru organu jednostki pomocniczej. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 2 u.s.g., a nadto art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości. Skarżący podniósł, że zgodnie z informacją przekazaną przez Gminę Gołcza nie posiada ona żadnych dokumentów potwierdzających, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały w Sołectwie Adamowice zostały przeprowadzone rzeczywiste, rzetelne konsultacje społeczne. Co więcej, zgodnie z informacją przekazaną przez Gminę Gołcza uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych została przyjęta dopiero w roku 2017. Należy zatem przyjąć, że uchwalony przez Radę Gminy Gołcza statut Sołectwa Adamowice nie został w żaden sposób poddany konsultacjom społecznym. Należy zatem stwierdzić, ze zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Gołcza została wydana z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, to jest z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Skarżący podkreślił, że brak jest również upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w § 17 ust. 4 Statutu pojęcia quorum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, albowiem art. 36 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należy zatem cześć zapisu § 17 ust. 4 Statutu, kory stanowi, że "O ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyskano wymaganego quorum (...)". Należy również wskazać, iż ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla ważności Zebrania, na którym dokonuje się wyboru Sołtysa. Nie wprowadza również obowiązku podpisania listy obecności przez uprawnionych do głosowania, tak jak jest to określone w § 17 ust. 6 Statutu. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gołcza, wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do pierwszego z wyżej wskazanych zarzutów przyznał, że na chwilę obecną w Urzędzie Gminy Gołcza nie zostały odnalezione dokumenty potwierdzające, iż podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami Sołectwa Adamowice. Organ zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała została podjęta 16 lat temu. W tym czasie w Gminie Gołcza niejednokrotnie dochodziło do zmian, m.in. członków rady gminy, a także urzędników. Z uwagi na znaczny upływ czasu nie można jednoznacznie i z całą pewnością stwierdzić, że konsultacje z mieszkańcami Sołectwa Adamowice w przedmiocie statutu sołectwa rzeczywiście nie zostały przeprowadzone. Gmina zaznacza, że wprawdzie uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych została podjęta w roku 2017, jednak nie oznacza to, że przed datą podjęcia tej uchwały konsultacje społeczne w ogóle nie były przeprowadzane. Niewykluczone więc, że w przypadku statutu Sołectwa Adamowice takie konsultacje również się odbyły, a jedynie zagubione zostały dokumenty potwierdzające tę okoliczność. Następnie w odniesieniu do zarzutu nadania w Statucie organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej - Gmina Gołcza podniosła, iż formułując zapis § 9 ust. 1 pkt. 1 i 2 Statutu Rada Gminy Gołcza miała na celu tylko i wyłącznie wskazanie, że uprawnienie do wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Użycie w tym zapisie sformułowania "do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy" w żadnym wypadku nie miało na celu przyznania tego uprawnienia zebraniu wiejskiemu jako organowi uchwałodawczemu. Rada Gminy Gołcza w kwestionowanym zapisie statutu posłużyła się bowiem pojęciem "zebrania wiejskiego" rozumianym jako ogół uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa Adamowice. Niefortunność użytego przez Radę Gminy Gołcza sformułowania wynika natomiast z faktu, że choć zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, skład obu tych gremiów pokrywa się. Z kolei w odpowiedzi na zarzut wprowadzenia w Statucie pojęcia quorum dla dokonania wyboru organu jednostki pomocniczej oraz wprowadzenia obowiązku podpisania listy obecności przez uprawnionych do głosowania Gmina Gołcza wskazała, że art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do określenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Zapisy § 17 ust. 4 i 6 Statutu Sołectwa Adamowice mieszczą się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Ponadto zwróciła uwagę, że ustawodawca użył w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym sformułowania "w szczególności", przez co pozostawił radzie gminy możliwość zamieszczenia w statucie jednostki pomocniczej, poza obligatoryjnymi regulacjami, możliwość dalszych regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Gołcza nr VI/38/03 z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/44/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Adamowice. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym: 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) stanowi - w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały - że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. W niniejszej sprawie Rada Gminy w Gołczy wskazała, iż Urzędzie Gminy Gołcza nie zostały odnalezione dokumenty potwierdzające, iż podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami Sołectwa Adamowice. W ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalona w dniu 28 marca 2003 r. przez Radę Gminy w Gołczy nowa treść statutu Sołectwa Adamowice nie została poddana społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Sołectwa Adamowice nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Gołczy wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, to jest z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.