III SA/Kr 1200/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. O. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 21 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy p o s t a n a w i a : odrzucić skargę Pismem z dnia 21 maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował Ł. O., że nie spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż na podstawie umowy najmu zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. A w K, a zatem nie jest osobą bezdomną. W dniu 10 czerwca 2015 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo Ł. O., w którym wezwała ona Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 21 maja 2015 r. Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Ł. O. wniosła skargę na "decyzję Prezydenta Miasta – Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...]" w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi an skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, gdyż sprawa nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że w swojej skardze skarżąca podała, że jest to skarga na "decyzję Prezydenta Miasta – Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...]". Po analizie treści skargi, a zwłaszcza jej uzasadnienia, Sąd uznał jednak, że jest to skarga na pismo Prezydenta Miasta z dnia 21 maja 2015 r. nr [...]. Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.): "Art. 3. § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." W rozpatrywanej sprawie zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Skarżąca domaga się udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. nr 86, poz. 433 z późn. zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m.in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym uchwała Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń, która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m.in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, a dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącej nie obejmowało zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, bo po pierwsze wynika to jednoznacznie z treści pisma, a po wtóre tak je potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia jej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze z nią umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. Należy zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że skarga dotyczy pisma Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2015 r. nr [...] to i tak podlegałaby ona odrzuceniu. Pismo to stanowi bowiem odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i pozostaje poza wskazanym w art. 3 p.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego. Odpowiedź na wezwanie nie jest bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie jest ona również aktem prawa miejscowego, ani też innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z treści art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest jedynie czynnością warunkującą skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ma ono na celu stworzenie organowi możliwości zmiany swojego stanowiska. Organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa może uwzględnić wezwanie, podtrzymać swoje dotychczasowe stanowisko, albo pozostawić je bez odpowiedzi. Brak odpowiedzi organu nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu odwoławczym, bo wezwanie nie uruchamia trybu odwoławczego, nie zastępuje i nie ma mocy dokonania zmiany w treści aktu objętego wezwaniem. Należy zatem stwierdzić, iż odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.