III SA/Kr 1239/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg K. Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2014 r. nr [....], [....], [ ], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, oraz na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2014 r. nr [....], [....], [....], [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, 1. skargi oddala, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - na rzecz radcy prawnego L. K., Kancelaria Radcy Prawnego, ul. [....], [....] kwotę 1680,- zł (słownie: tysiąc sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia 6 maja 2014 r. działając na podstawie art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1 k.p.a. oraz art. 144 § 1 i 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. orzekło odpowiednio: - w postanowieniu nr [.....] o odmowie przywrócenia K. Ś. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2012 r., znak: [.....] o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup materiałów do ocieplenia łazienki, - w postanowieniu nr [.....] o odmowie przywrócenia K. Ś. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2012 r., znak: znak: [.....] o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych, - w postanowieniu nr [.....] o odmowie przywrócenia K. Ś. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2012 r., znak: [.....] o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie w całości opłat czynszowych za wrzesień 2012 r., - w postanowieniu nr [....] o odmowie przywrócenia K. Ś. terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2013 r., znak: [.....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na uregulowanie opłat czynszowych, - w postanowieniu nr [....] o odmowie przywrócenia K. Ś. terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2013 r., znak: [.....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na zakup żywności, - w postanowieniu nr [.....] o odmowie przywrócenia K. Ś. terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2013 r., znak: [.....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na zakup materiałów do ocieplenia łazienki, - w postanowieniu nr [.....] o odmowie przywrócenia K. Ś. terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2013 r., znak: [....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku stałego. Powyższe postanowienia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Środki prawne od powyżej opisanych decyzji i postanowień Prezydenta Miasta K. Ś. złożył osobiście w dniu 7 lutego 2014 r. równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tych środków we wszystkich wymienionych sprawach. Wniosek nie zawierał uzasadnienia. Organ podał, że zaskarżone decyzje i postanowienia zostały prawidłowo doręczone adresatowi odpowiednio w dniu 12 października 2012 r. (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2012 r., znak: [.....] - k. 1345a adm.), w dniu 24 października 2012 r. (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [....] 2012 r., znak: znak: [.....] i decyzja Prezydenta Miasta z dnia [....] 2012 r., znak: [.....]) oraz w dniu 16 stycznia 2013 r. (postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2013 r., znak: [.....], postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2013 r., znak: [....], postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [....] 2013 r., znak: [.....], postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [.....] 2013 r., znak: [.....]). Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a zażalenie w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 141 § 2 k.p.a.). Złożenie środków prawnych w dniu 7 lutego 2014 r. nastąpiło już po upływie terminu do ich wniesienia. Podkreślono, że powyższe terminy są terminami ustawowymi i wiążą zarówno organy administracji, jak i też uczestników postępowania. Nie mogą być zatem zmieniane, a jedynie na prośbę zainteresowanego (w razie uchybienia terminowi) mogą być przywrócone na zasadach określonych w art. 58-59 k.p.a. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie decyzje i postanowienia organu pierwszej instancji zostały prawidłowo doręczone adresatowi. Odwołanie od powyższych decyzji K. Ś. złożył osobiście dopiero w dniu 7 lutego 2014 r. wnosząc równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pomimo wezwania przez Kolegium w piśmie z dnia 27 marca 2014 r. skarżący nie wskazał żadnych przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Odwołujący się nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie brak jest w tej sytuacji podstaw do orzekania o przywróceniu terminu. Wobec powyższego, Kolegium Odwoławcze nie miało możliwości ingerencji w trybie odwoławczym w ostateczne decyzje i postanowienia zważywszy, że odwołania i zażalenia od decyzji i postanowień przysługują stronom wówczas, jeżeli decyzje i postanowienia nie są jeszcze ostateczne, a ostateczna jest zarówno decyzja (postanowienie), od której nie przysługuje odwołanie (zażalenie), jak i decyzja (postanowienie), która nie została zaskarżona w ustawowym terminie. Skargi - zawarte w piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - na powyższe postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2014 r., nr: [....], [....], [....], [....], [....], [....], [....] złożył w ustawowym terminie K. Ś., zarzucając naruszenie prawa do obrony poprzez nieuwzględnienie przywrócenia terminu do wniesienia skarg o wznowienie postępowania oraz naruszenie art. 145 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o pomocy społecznej. Skarżący wniósł o uchylenie, zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji z naruszeniem prawa oraz stwierdzenie, że decyzje naruszały Konstytucję RP i ustawę o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniami z dnia 11 lutego 2015 r. Sąd przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez ustanowienie dla niego radcy prawnego. Z kolei postanowieniem z dnia 23 czerwca 2015 r. Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Kr 1239/14. Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień. Zarzucił im naruszenie art. 58 § 2 w zw. z art. 8 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy i podniósł, że wprawdzie wezwanie z dnia 27 marca 2014 r. od strony formalnej zostało zredagowane prawidłowo, jednakże z całokształtu analizy jego treści wynika, że organ domagał się udowodnienia okoliczności stanowiącej przeszkodę do wniesienia odwołania w terminie. W ocenie pełnomocnika skarżącego, okoliczność choroby psychicznej skarżącego była znana organom obu instancji, co uzasadniało mniej formalne traktowanie jego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonych postanowień podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sądy administracyjne kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ze względu na wyżej wskazane kryteria kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie były akty o charakterze procesowym, tj. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środków prawnych (odwołań i zażaleń) od opisanych wyżej decyzji i postanowień Prezydenta Miasta. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżone postanowienia naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należało zatem zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu uczyniono ostateczne postanowienia organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środków prawnych - odwołań i zażaleń (art. 59 § 2 k.p.a.). Ocena legalności zaskarżonych postanowień wymagała zatem ustalenia, czy organ dokonał prawidłowego zastosowania art. 58 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z kolei przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Na tle przytoczonej regulacji podnosi się, że instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2287/10, LEX nr 1121217). Istotne jest przy tym, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/11, LEX nr 1132061). Co jednak najistotniejsze, to na stronie, a nie na organie, ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że przesłanki z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały spełnione (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 933/10, LEX nr 1081959). W realiach kontrolowanych spraw skarżący zażądał przywrócenia terminu do wniesienia odwołań od decyzji i zażaleń od postanowień organu pierwszej instancji, składając jednocześnie przedmiotowe odwołania i zażalenia (mimo objęcia ich przez skarżącego zbiorczą nazwą – odwołanie). Skarżący w swoim wniosku nie wskazał, ani nawet nie zasygnalizował żadnego powodu uchybienia tym terminom. W szczególności jednak skarżący nie uprawdopodobnił, że do uchybienia tym terminom doszło bez jego winy. Sąd zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy zareagowało na milczenie skarżącego w tym zakresie. Sądy administracyjne wskazują bowiem, że jeśli organ uzna, że wskazane przez stronę okoliczności nie są wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminowi, powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., wezwać stronę do uzupełnienia wniosku lub o przedłożenie posiadanej dokumentacji mającej dla znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 583/14, LEX nr 1510023; wyrok WSA w Opolu z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 162/13, LEX nr 1358934; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2717/11, LEX nr 1138996). Tak właśnie postąpił organ w kontrolowanych postępowaniach. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. zwrócił się bowiem do skarżącego "o uzupełnienie wniesionego podania przez dostarczenie dokumentów wskazujących na przeszkody w zachowaniu terminu do wniesienia odwołania". Sąd zauważa, że Kolegium w przytoczonym piśmie nie wykorzystało kodeksowego sformułowania "wezwania do uzupełnienia braków podania", ale świadome sytuacji życiowej skarżącego wprost wskazało na możliwość przedłożenia odpowiednich dokumentów, które mogłyby być podstawą uprawdopodobnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminów do wniesienia ww. odwołań i zażaleń. W ocenie Sądu, użyte przez organ sformułowanie stanowi prawidłowe wezwanie do uzupełnienia braków podania o przywrócenie terminu, którym to organ dodatkowo dał wyraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), mając na względzie interes skarżącego (art. 7 k.p.a.) oraz jego indywidualne warunki. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło wszelkie niezbędne kroki w celu umożliwienia skarżącemu uprawdopodobnienia, że do uchybienia ww. terminów do wniesienia odwołania doszło bez jego winy. Skarżący jednak nie ustosunkował się do tej inicjatywy organu w żaden sposób, który mógłby zostać uznany za wykonanie dyspozycji art. 58 § 1 k.p.a. Sąd zauważa ponadto, że nawet gdyby skarżący – odpowiadając na wezwanie organu z dnia 27 marca 2014 r. – uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno przywrócić skarżącemu terminu do wniesienia ww. odwołań i zażaleń. Należy bowiem zwrócić uwagę na ścisły i nieprzywracalny termin złożenia podania o przywrócenie terminu, wynikający z art. 58 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z tym przepisem prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z okoliczności sprawy może wynikać, że zdaniem skarżącego – wobec złożenia wniosku o przywrócenie terminu w dniu 7 lutego 2014 r. – przyczyna uchybienia terminu ustała najwcześniej na przełomie stycznia i lutego 2014 r. Tymczasem w zbiorczych aktach postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach skarżącego (przesłanych do Sądu wraz z rozpatrywanymi skargami), zalegają liczne dokumenty wskazujące, że skarżący brał czynny udział w postępowaniach administracyjnych w sprawach pomocy społecznej prowadzonych przez organy obu instancji w okresie poprzedzającym koniec stycznia 2014 r. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na pisma skarżącego z dnia 28 sierpnia, 27 listopada oraz 18 grudnia 2013 r., w których skarżący zwracał się do pracowników organu pierwszej instancji o przedstawienie szeregu informacji. Co jednak najistotniejsze, skarżący był w stanie w dniu 3 sierpnia 2013 r. złożyć skutecznie odwołania od sześciu decyzji Prezydenta Miasta w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Okoliczności te potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [......] 2013 r., którymi rozpoznano złożone odwołania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsze sprawy stoi zatem na stanowisku, że najpóźniej w dniu 3 sierpnia 2013 r. ustały przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołań od decyzji i zażaleń od postanowień wyżej opisanych. Sąd wskazuje przy tym, że choć wobec skarżącego są prowadzone liczne postępowania administracyjne z zakresu pomocy społecznej, to jednak sama ta okoliczność nie może stanowić nigdy wystarczającego powodu przywrócenia terminu do złożenia pisma w postępowaniu administracyjnym. Oceniając brak winy w uchybieniu terminu bierze się bowiem pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Oznacza to, że przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiały dokonanie czynności w przewidzianym terminie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 978/13, LEX nr 1471645). W tym miejscu należy ponadto wskazać, że stawiane przez skarżącego zarzuty naruszenia przez organ art. 8, art. 87, art. 67 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5, art. 7 ust. 1 oraz 3-6, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 3 pkt 3 pkt 1 i 3, art. 16 ust. 2, art. 19 ust. 13, art. 24, art. 36 ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 oraz art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – należy uznać za oczywiście bezzasadne. W zaskarżonych postanowieniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie konkretyzowało bowiem norm wynikających z tych przepisów. Zarzuty te są zatem nieadekwatne kwestionowanym przez skarżącego rozstrzygnięciom, których podstawę prawną stanowiły przede wszystkim przepisy art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. Tych zaś przepisów - ani innych norm regulujących materialne i procesowe podstawy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone rozstrzygnięcia były dotknięte jakimikolwiek innymi uchybieniami, które uzasadniałyby ich uchylenie. Wobec powyższego skargi należało oddalić, stosownie do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II wyroku Sąd – stosownie do art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł ponadto o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego działającemu na zasadzie prawa pomocy kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zasądzona kwota wynika z kolei – w każdej z połączonych spraw – z § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Na zakończenie należy jeszcze wskazać, że istniały podstawy do połączenia spraw ze skarg na wszystkie ww. postanowienia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanych sprawach skargi te, ze względu na stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.