III SA/Kr 127/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Hanna Knysiak – Molczyk Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. H. na akt Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy postanawia skargę odrzucić. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2015r. W dniu 5 września 2013r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek M. H. o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy z tytułu względów społecznych. Aktem z dnia 9 października 2013r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował M. H., iż nie jest on uprawniony do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gmin, gdyż przebywa w Zakładzie Karnym. Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgodnie z § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń, osoby pozbawione wolności nie są uznawane za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Pismem z dnia 18 października 2013r. M. H. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż osoby przebywające w Zakładzie Karnym nie mogą być uznawane za osoby o zaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, gdyż mogą one opuszczać Zakład w trakcie odbywania kary bądź mieć przerwę w odbywaniu kary. W takiej sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem organu, osoby te nadal musiałyby mieszkać w Zakładzie Karnym, gdyż ich potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta w piśmie z dnia 27 listopada 2013r. nr [...] podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 9 października 2013r. Zdaniem organu, osoby przebywające w placówce penitencjarnej mają zabezpieczone wszelkie podstawowe potrzeby życiowe, a zatem gmina nie ma obowiązku udzielania im pomocy mieszkaniowej. Pismem z dnia 10 grudnia 2013r. M. H. wniósł skargę, w której podniósł, iż odmowa przyznania mu lokalu jest dla niego krzywdząca i powinien być traktowany jak każda inna osoba posiadająca kryteria dochodowe i niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem skarżącego, osadzenia w więzieniu nie można rozpatrywać w kategorii warunków mieszkaniowych, gdyż pobyt w więzieniu nie jest zamieszkaniem, lecz przymusowym pobytem. Skarżący uważa, że zapisy uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012r. nr [...], dotyczące osób osadzonych w więzieniach, naruszają art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów i art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę (uzupełnionej pismem z dnia 20 stycznia 2013r.) Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi w zakresie w jakim dotyczy ona odmowy przyznania skarżącemu pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy oraz o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi w zakresie w jakim dotyczy ona uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. W piśmie z dnia 12 lutego 2014r. skarżący wyjaśnił, że przedmiotem jego skargi jest akt Prezydenta Miasta z dnia 9 października 2013r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 31 marca 2014r., sygn. akt III SA/Kr 132/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia spraw toczących się przed tym Sądem pod sygnaturami III SA/Kr 1456/13 i III SA/Kr 1468/13. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2015r., sygn. akt III SA/Kr 132/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r, Nr 53, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest akt Prezydenta Miasta z dnia 14 listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów gminy. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności był zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga była dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270), określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się zawarcia umowy najmu lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy, a przedmiotem skargi uczynił akt odmowny wydany na skutek tego żądania. Zaskarżony akt Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowy akt nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, czy rozstrzygającym sprawę co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, ani też aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Należy również uznać, biorąc pod uwagę poglądy jednolicie przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akt ten nie jest także innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1243/13 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przytoczonych powyżej postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1243/13 oraz z dnia 4 grudnia 2014r. I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa do korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.), a więc również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 150). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, dlatego ich interpretacja winna być zawężająca. Należy do nich m. in. realizacja zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego polegająca na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W tym trybie podejmowane są przez organy gmin uchwały będące aktami prawa miejscowego, w tym wspomniana wyżej uchwała Rady Miasta z dnia 10 października 2012r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Uchwała ta ustala m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. W przytoczonym powyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa najmu nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. orzeczenia z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, z dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonym akcie Prezydenta Miasta organ nie zawarł rozstrzygnięcia w sprawie umieszczenia lub odmowy umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze ze skarżącym umowy najmu (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2014r., I OSK 3035/13). Zaskarżony akt dotyczył sprawy zawarcia umowy najmu, a więc sprawy załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze aktu z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014r., I OSK 1243/13). Ta kwestia nie mieści się w granicach kognicji sądów administracyjnych, gdyż nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, ponieważ jej przedmiotem jest akt nie mieszczący się w zakresie kognicji tego sądu wyznaczonej treścią przytoczonego powyżej art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił o odrzuceniu skargi, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.