III SA/Kr 1274/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek ( spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na zarządzenie Burmistrza W. z dnia 18 czerwca 2015 r. nr [....] w przedmiocie odwołania B. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych nr [....] w W. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza W. na rzecz skarżącej B. W. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016r. W dniu 18 czerwca 2015r. Burmistrz wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania B. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w W. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). W uzasadnieniu tego zarządzenia Burmistrz wskazał, że w wyniku uzyskania negatywnej oceny Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół w W oraz prowadzenia procesu oceny pracy Dyrektora, Burmistrz ustalił rażące naruszenia Pani B. W., w szczególności związane z traktowaniem nauczycieli. Zarzucił B. W., że traktowała swoich pracowników w sposób poniżający i pogarszający poczucie godności czym naruszyła zasady współżycia społecznego. Organ wskazał, że od czasu otrzymania przez B. W. informacji o negatywnej ocenie udzielonej jej w szczególności przez Radę Pedagogiczną, naciskała ona na pracowników by zmienili decyzję co do jej oceny, wymuszała spotkania indywidualne na pracownikach, zastraszała pracowników i była natarczywa. W efekcie ponad 20 nauczycieli Zespołu Szkół skierowało pismo do Burmistrza, w którym stwierdzili, że sytuacja uniemożliwia normalne funkcjonowanie szkoły i są skłonni odmówić świadczenia pracy. Ponadto ze względu na panującą atmosferę wywołaną zachowaniem B. W. niektórzy uczniowie zamierzają zmienić szkołę od nowego roku szkolnego. Zła atmosfera wpłynęła także na nabór na nowy rok szkolny dzieci do klas pierwszych powodując drastyczny spadek zainteresowania nauką w tej szkole. Zastępca Dyrektora E. L. złożyła oświadczenie o rezygnacji z pełnionej funkcji, a następnie cofnęła to oświadczenie. Wobec nacisk ów na Radę Rodziców, B. R. zrezygnowała z pełnienia funkcji przewodniczącego tej Rady, również pozostali członkowie złożyli rezygnacje. Zdaniem Burmistrza, fakt negatywnej oceny organu prowadzącego, związków zawodowych oraz rady pedagogicznej oraz naganne zachowanie B. W., która "przesłuchiwała" pracowników dla uzyskania informacji o przyznanych jej ocenach, wyrażanych przez poszczególne osoby opiniach o niej powoduje, że dalsze kierowanie przez nią placówką jest niemożliwe albowiem zagraża przyszłości szkoły, dalszemu kierowaniu gronem pedagogicznym, dobru i bezpieczeństwu dzieci, czyli interesowi publicznemu. Organ stwierdził, że zmiana w dniu 17 czerwca 2015r. oceny pokontrolnej B. W. przez zespół oceniający z negatywnej na dobrą, motywowany faktem pozytywnych wyników szkoły pod względem dydaktycznym i brak zarzutów do jej oceny jako nauczyciela, nie może wpływać na ocenę dramatycznej sytuacji, jaka na skutek jej zachowania wytworzyła się w szkole. Zachowanie to uniemożliwia bowiem funkcjonowanie szkoły zgodnie z zasadami współżycia społecznego i z zachowaniem porządku publicznego. Powyższe okoliczności powodują, zdaniem Burmistrza, że dalsze utrzymywanie obecnej sytuacji może doprowadzić do niemożliwości zakończenia roku szkolnego oraz zorganizowania przyszłego roku szkolnego zgodnie z przepisami prawa. Pismem z dnia 15 lipca 2015r. B. W. wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zarządzeniem z dnia [...] 2015r. nr [...], gdyż rażąco narusza ono art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a także art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi Burmistrz nadesłał pismo z dnia 30 lipca 2015r. nr [...], w którym podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zarządzeniu z dnia [...] 2015r. nr [...]. W skardze na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] 2015r. nr [...] B. W. wniosła o stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.), a zwłaszcza jej art. 38 ust. 1 pkt 2 poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 7 i 10. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że zarówno zaskarżone zarządzenie, jak i odpowiedź Burmistrza na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa są ogólne i nie można się do nich ustosunkować, a poza tym powołują się na okoliczności, które w ogóle nie miały miejsca. Skarżąca zarzuciła, że organ powołuje się na negatywną ocenę jej pracy, mimo że w toku postępowania o ponowne ustalenie oceny pracy wydał ocenę dobrą. Skarżąca zaznaczyła, że kryterium oceny pracy dyrektora szkoły stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, 7 i 42 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz art. 4 i 39 ustawy o systemie oświaty, ustalony w wyniku sprawowanego nadzoru pedagogicznego oraz nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego). Ocena obejmuje zatem wszystkie zadania, zarówno w zakresie merytorycznej pracy szkoły, jak i obowiązków z zakresu administracji i spraw finansowych. Natomiast negatywna ocena pracy skarżącej nie tylko nie spełniała podstawowych warunków określonych przepisami ustawy Karta Nauczyciela, ale podyktowana była, jej zdaniem, innymi względami aniżeli merytoryczne. Skarżąca podniosła, że Burmistrz zarządził jej odwołanie ze względu na szczególne okoliczności i zagrożenie interesu publicznego, natomiast ustawa posługuje się sformułowaniem "w przypadkach szczególnie uzasadnionych". Skarżąca dodała, że nie prowadzone było żadne postępowanie w sprawie jej zwolnienia, nie była proszona o jakiekolwiek wyjaśnienia, nie przedstawiono również żadnych zaleceń pokontrolnych. Zdaniem skarżącej, już same te okoliczności wskazują na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 4, 7 i 10. Skarżąca stwierdziła, że z uwagi na sposób sformułowania nie jest w stanie odnieść się do twierdzeń Burmistrza odnośnie stosowania przez nią nacisku na Radę Pedagogiczną. Organ nie podał bowiem kiedy miały być te rzekome naciski i na czym miały polegać. Skarżącej nie przedstawiono również pisma skierowanego przez 20 nauczycieli. Co więcej, w czasie, na który ma rzekomo powoływać się to pismo, skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim i w szpitalu. Ponadto do chwili odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, pracownicy szkoły współpracowali z nią nie wskazując na jakiekolwiek okoliczności, iż chcą zaprzestać świadczenia pracy. Skarżąca uważa, że to działania organu prowadzącego (udzielanie wywiadów na łamach lokalnej prasy oraz serwisach internetowych odnośnie jej odwołania, organizowanie spotkań w czasie, gdy przebywała na zwolnieniu lekarskim, mających na celu skonfliktowanie podmiotów działających w szkole) spowodowały narastanie złej atmosfery oraz spadek zainteresowania nauką w tej szkole. Skarżąca zaprzeczyła, że naciskała na wicedyrektora czy też rodziców uczniów szkoły. Wyjaśniła, że według jej wiedzy rezygnacja członków Rady Rodziców spowodowana była tym, że ich dzieci kończą edukację w szkole i ze względów zdrowotnych, a rezygnacja ze stanowiska wicedyrektora związana była z działaniami podejmowanymi przez organ prowadzący wobec dyrekcji szkoły. Skarżąca nie mogła odnieść się do twierdzeń wskazujących na negatywną opinię Rady Rodziców, gdyż nie została z nią zapoznana. Skarżąca nie wie też jakie przepisy prawa czy statutu miała naruszyć. Skarżąca stwierdziła, że do tej pory nikt nie kwestionował organizacji pracy w szkole, która funkcjonuje bardzo dobrze, jest cały czas modernizowana i remontowana, a uczniowie osiągają wyniki w różnych dziedzinach na różnych szczeblach. Skarżąca uważa zatem, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności wskazujące na zasadność stosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten posługuje się bowiem zwrotem "przypadki szczególnie uzasadnione", a więc wyjątkowe, mając na uwadze zasady sprawowania funkcji kierowniczych jednostek oświatowych. W takiej sytuacji organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwość wypowiedzenia się na każdym etapie procedury - co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Natomiast zaskarżone zarządzenie nie wyjaśnia spełnienia przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a jedynie powołuje się na ogólne slogany, bez konkretyzacji. W szczególności nie podano jakie przepisy prawa czy zasady współżycia społecznego skarżąca naruszyła. Nie wyjaśniono też na czym ma polegać zagrożenie interesu publicznego przez dalsze sprawowanie przez skarżącą funkcji dyrektora szkoły. Skarżąca nie została też zapoznana z żadnymi dokumentami czy szczegółowymi informacjami. Skarżąca podkreśliła, że funkcję Dyrektora pełniła od 9 lat, wszystkie dotychczasowe oceny pracy były wyróżniające, a współpraca z różnymi organizacjami i podmiotami układała się bardzo dobrze. W odpowiedzi na skargę Burmistrz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zaskarżone zarządzenie poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w trakcie którego ustalono przesłanki do zastosowania odwołania skarżącej ze stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz uzyskano pozytywną opinię Kuratora Oświaty w tym zakresie. Organ stwierdził, że każda z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia znajduje poparcie w dokumentacji zalegającej w aktach sprawy, jak również w poczynionych przez organ prowadzący ustaleniach opartych o zeznania nauczycieli i rodziców uczniów szkoły. Skarżąca uzyskała negatywną ocenę Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Publicznych, która wskazywała na szereg uchybień, których dokonywała skarżąca pełniąc funkcję dyrektora szkoły. Praca skarżącej została oceniona w sposób negatywny przez Burmistrza, a także przez związki zawodowe, w tym Związek Nauczycielstwa Polskiego oraz Radę Rodziców. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawiera zamknięty katalog konkretnych przyczyn odwołania dyrektora. Przepis ten wskazuje na klauzulę generalną "szczególnie uzasadnionych przypadków", które według organu prowadzącego jak i organu nadzoru kuratorskiego - w niniejszej sprawie nastąpiły, co wynika z opisu stanu faktycznego sprawy znajdującego pokrycie w przedłożonej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji. Za chybione organ uznał twierdzenie skarżącej jakoby organ prowadzący nie powinien był powoływać się w uzasadnieniu zarządzenia na negatywną ocenę jej pracy, gdyż ocena ta została zmieniona w wyniku postępowania kontrolnego i powołania zespołu oceniającego. Zdaniem organu, przywołana negatywna ocena pracy nie stanowi podstawy odwołania, a jedynie stanowi związek z niniejszą sprawą. Działania, jakich dopuściła się skarżąca podczas sprawowania funkcji dyrektora, a także w toku postępowania kontrolnego, w sumie złożyły się na "szczególnie uzasadniające przyczyny", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż były nieakceptowane z punktu widzenia zasad współżycia społecznego i zagrażały interesowi szkoły. Konflikt między dużą grupą nauczycieli a skarżącą zagrażał bowiem funkcjonowaniu szkoły, w szczególności w tak istotnym momencie jak zakończenie roku szkolnego i organizowanie nowego roku szkolnego. Skarżąca doprowadziła do nieprawidłowości w stosunkach z radą rodziców oraz wprowadziła swym zachowaniem atmosferę strachu i konfliktu. Za chybiony i stanowiący oczywistą omyłkę pisarską organ uznał podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 4 k.p.a. Zdaniem organu fakt, iż skarżąca czuje się pokrzywdzona działaniem organu w zupełności nie świadczy o naruszeniu art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia. Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż skarżąca brała czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia, w tym korzystała z możliwości składania wyjaśnień w trakcie tego postępowania (składała wyjaśnienia w pismach z dnia 25 maja 2015r. oraz 12 czerwca 2015r.), jak również miała możliwość uzyskać wyczerpujące informacje dotyczące zarzutów wobec jej pracy jako dyrektora na spotkaniu z Zastępcą Burmistrza w dniu 7 maja 2015r. W tym dniu przedstawiała również swoje zarzuty dotyczące sprawy. Organ wyznaczył również skarżącej kolejne spotkanie z Burmistrzem, na które jednak nie stawiła się, nie wskazując przyczyn. Na rozprawie w dniu 6 września 2016r. pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo zatytułowane "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1274/15", w którym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, zarzucając mu naruszenie: – art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak poinformowania skarżącej o wszczęciu przeciwko niej postępowania opartego na treści art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz do wypowiedzenia się co do jego treści, przez co skarżąca pozbawiona została możliwości czynnego udziału w sprawie i obrony swoich praw; – art. 7, 77 oraz 80 Kpa poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz brak przeprowadzenia przez organ właściwego postępowania dowodowego w sprawie i brak jego adekwatnej oceny, przez co zaskarżone zarządzenie pozostaje całkowicie nieuzasadnione i dowolne; – art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zarządzenia w sposób nieodpowiadający ustawowym wymogom, w szczególności w zakresie wskazania dowodów, na których organ oparł się czyniąc ustalenia faktyczne, co nie tylko utrudnia kontrolę zapadłego zarządzenia, ale potwierdza również zarzut dotyczący zupełnej dowolności tego rozstrzygnięcia; – art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia (nawet zakładając ich hipotetyczne zaistnienie, czemu skarżąca przeczy), mogłyby stanowić "szczególnie uzasadniony przypadek", uprawniający organ do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, podczas gdy okoliczności te pozostawałyby dalece niewystarczające dla zastosowania takiej sankcji, a co najwyżej mogłyby stanowić podstawę dla dokonania negatywnej oceny pracy, o której mowa w treści art. 38 ust. 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz na pytanie Sądu oświadczył, że przedłożone przez organ do Sądu akta administracyjne sprawy są kompletne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza z dnia 18 czerwca 2015r. nr [...] w sprawie odwołania B. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w W. Zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tego zarządzenia B. W. została odwołana z dniem dzisiejszym z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół w W, po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga B. W. wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm., cytowana dalej jako u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że zachowane zostały wymogi proceduralne poprzedzające wniesienie skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga została też wniesiona w wymaganym terminie. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (por. uchwałę NSA z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07). W rozpoznawanej sprawie wezwanie zostało wniesione do organu w dniu 16 lipca 2015r. (data otrzymania wezwania przez Burmistrza, k. 4 akt administr.), organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 30 lipca 2015r. (doręczonym B. W. w dniu 6 sierpnia 2015r., k. 4 akt administr.), a skargę wniesiono pismem z dnia 14 sierpnia 2015r. (data wpływu 18 sierpnia 2015r, k. 3 akt sądowych), a więc z zachowaniem wskazanego powyżej terminu. Należy też uznać, że skarga pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącą, której interes prawny jako dyrektora szkoły odwoływanego ze stanowiska został naruszony zaskarżonym aktem. Zaskarżone zarządzenie jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się kognicję zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych w tego typu sprawach (por. np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010r., I OSK 1525/09). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zaś zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań burmistrza należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie burmistrza, stanowiąc realizację zadań organu samorządu terytorialnego w zakresie oświaty, jest władczym rozstrzygnięciem podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, należy uznać zasadność zarzutów podniesionych w skardze. Zaskarżone zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz stanowiącego jego materialnoprawną podstawę prawną art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w jego brzmieniu z dnia podejmowania zarządzenia, polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Należy na wstępie zwrócić uwagę, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371). Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014r., III SA/Kr 1342/13). Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zaskarżone zarządzenie i argumentacja prezentowana w jego uzasadnieniu, a nie stanowisko organu wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę w związku z podnoszonymi zarzutami skarżącej. Skutki prawne wywołuje bowiem zarządzenie wydane w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a nie odpowiedź na skargę. Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia należy wziąć pod uwagę, że jako przesłankę uzasadniającą odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, ustawodawca w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazał "szczególnie uzasadnione przypadki". Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych". W orzecznictwie podkreśla się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012r., sygn. akt I OSK 1971/2011). W orzecznictwie podkreśla się, że "szczególne przypadki to nie takie przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego" (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016r., sygn. I OSK 3346/15). W orzecznictwie podkreśla się również wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 851/14; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 978/15). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00). Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że zachodziła któraś z opisanych powyżej sytuacji. W niniejszej sprawie nie zostały przez Burmistrza spełnione wskazane wyżej wymogi dotyczące uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Samo uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest lakoniczne, ogranicza się do ogólnego powołania się na przesłanki dotyczące negatywnej oceny Rady Pedagogicznej, proces oceny pracy Dyrektora, wywieranie nacisku na pracowników i rodziców, pismo nauczycieli do Burmistrza oraz ich oświadczenie o gotowości odmowy świadczenia pracy, zamiar uczniów zmiany szkoły oraz słabe wyniki naboru na kolejny rok. Te zarzuty nie zostały jednak poparte żadnymi konkretnymi dowodami. Okoliczności do których się odwołuje zarządzenie, są powołane ogólnie, bez wskazania konkretnych dokumentów lub innych dowodów. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia powołano się ogólnie na negatywną ocenę Rady Pedagogicznej, nie wskazano jednakże dokładnie o jaką ocenę Rady Pedagogicznej chodzi. Podobnie jeśli chodzi o negatywną opinię rodziców – również nie wskazano konkretnych danych o tym kto i kiedy taką opinię sformułował. Organ powołał się także na komentarze uczniów, tracących poczucie autorytetu i szacunku dla grona pedagogicznego, ale nie wyjaśnił skąd czerpał wiedzę na temat tych komentarzy. Nie poparte żadnymi dowodami jest także stwierdzenie organu dotyczące zamiaru uczniów zmiany szkoły od nowego roku. Organ nie wykazał również w jaki sposób "zostało ustalone", że to z powodu informacji dotyczących konfliktu między nauczycielami a Dyrektorem i narastającej złej atmosfery nabór na kolejny rok szkolny wskazuje drastyczny spadek. Nie wiadomo jaki był nabór w latach poprzednich, nie wykluczono innych ewentualnych przyczyn zmniejszenia naboru, np. niżu demograficznego, itp. Stwierdzenia, że "B. W. dotychczas naruszyła zasady współżycia społecznego w kontaktach ze swoimi pracownikami, traktując ich w sposób poniżający, pogarszający poczucie godności" nie zostało poparte żadnymi konkretnymi dowodami. Jedyny konkretny dokument, na który powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, to pismo "ponad 20 nauczycieli Zespołu Szkół" skierowane do Burmistrza. Organ nie wskazał daty tego pisma. Można się jedynie domyślać, że chodziło mu znajdujące się w aktach pismo datowane na dzień 25 maja 2015r., pod którym widnieje kilkanaście niewyraźnych podpisów (k. B-230 akt administr.). Z pisma tego nie wynika zatem dokładnie kto jest jego autorem, a pismo to informuje jedynie o istniejącym konflikcie nauczycieli z dyrektorem, a więc o okoliczności, która nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego, o czym będzie jeszcze mowa poniżej. W aktach sprawy brak też dowodów, by organ prowadził jakiekolwiek postępowania w celu sprawdzenia prawdziwości faktów oraz wiarygodności ocen sformułowanych w tym piśmie. W aktach sprawy nie ma również żadnych dokumentów potwierdzających fakt rezygnacji zastępcy dyrektora i następnie wycofania tej rezygnacji oraz rezygnacji członków Rady Rodziców. Należy też szczególnie mocno podkreślić, że w aktach nie tylko nie ma takich dokumentów, ale też nie ma żadnego śladu, że organ prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające co do przyczyn tych rezygnacji. Brak zatem wykazania prawdziwości ustaleń, że te rezygnacje miały podłoże w istniejącym konflikcie. Organ nie wykazał także żadnym dowodem, że "nauczyciele składają wyjaśnienia Burmistrzowi co do nagannych wcześniejszych zachowań B. W.". Ani z samego uzasadnienia, ani też z akt administracyjnych nie wynika kto i kiedy takie wyjaśnienia złożył oraz jaka była ich treść. Należy podkreślić, że pełnomocnik organu oświadczyła na rozprawie, że przedłożone do Sądu akta sprawy są kompletne. Ich analiza dowodzi jednakże zasadności zarzutów skargi co do wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania i braku wykazania dowodami prawdziwości stawianych zarzutów. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia ograniczające się do wskazanych powyżej ogólnych stwierdzeń, przytacza okoliczności nie mające żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Ta ogólnikowość stawianych zarzutów i całkowity brak ich oparcia w materiale dowodowym sprawy powoduje, że sąd nie może uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone zarządzenie, stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane ustawą, skoro organ nie wskazuje żadnych dowodów, że one rzeczywiście miały miejsce. Zaskarżone zarządzenie nie została zatem w sposób należyty uzasadnione, co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Już sama ta wada zarządzenia stanowi przesłankę do stwierdzenia, że jego wydanie nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. Należy nadto zwrócić uwagę, że powołanie się w zaskarżonym zarządzeniu na prowadzony proces oceny pracy Dyrektora, który zresztą - co przyznano w dalszej części uzasadnienia zarządzenia - zakończył się jednak zmianą oceny z negatywnej na dobrą, nie może zostać zakwalifikowane jako przesłanka mieszcząca się w zakresie "przypadków szczególnie uzasadnionych" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podkreślenia wymaga, że sama negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań - wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty - nie wystarczają do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Analogiczne wnioski dotyczą także zasadniczego merytorycznego argumentu powoływanego przez organ jako przesłanka uzasadniająca odwołanie dyrektora, tj. konfliktu dyrektora z nauczycielami i rodzicami. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że sam konflikt pomiędzy dyrektorem a nauczycielami czy rodzicami, nie może uzasadniać odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, zgodnie z przytoczonym powyżej rozumieniem ustawowej przesłanki przypadków szczególnie uzasadnionych. Zaistnienia przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego nie dowodzą także inne dokumenty przedłożone przez organ w aktach sprawy, a w szczególności podpisane przez jedną osobę w imieniu Rady Rodziców pismo z dnia 17 czerwca 2015r. (k. B-234 akt administr.), niepodpisana opinia Rady Pedagogicznej z dnia 7 maja 2015r. (zawierająca jedynie informację protokolantów - bez wskazania ich nazwisk, jedynie niewyraźne podpisy - o tym, że taką opinię przyjęto na zebraniu z dniu 7 maja 2015r., ale bez protokołu tego zebrania i bez wskazania kto w nim uczestniczył - k. B-226 akt administr.) i opinie związków zawodowych (k. 225-i B-224 akt administr.). Brak w aktach sprawy dowodu, że organ prowadził jakiekolwiek czynności wyjaśniające, mające na celu sprawdzenie prawdziwości zarzucanych dyrektor szkoły w tych pismach uchybień. Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, że zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Należy nadto uznać, że do wydania zaskarżonej uchwały doszło po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. W aktach sprawy brak dowodów, że skarżąca mogła się zapoznać z zarzutami wynikającymi ze złożonej na nią skargi nauczycieli i rodziców oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do zarzutów z nich wynikających. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów czy zgłoszenia wniosków (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 26 maja 2015r., I OSK 149/15). Podkreślenia wymaga, że pisma skarżącej, o których wspomina organ w odpowiedzi na skargę (pisma z dnia 25 maja 2015r. oraz z dnia 12 czerwca 2015r.), nie mogą być uznane za dowód na to, że postępowanie było prowadzone prawidłowo, a skarżąca miała możliwość czynnego w nim uczestnictwa. Pisma te bowiem nie dotyczyły niniejszego postępowania, lecz były składane w toku zupełnie innego postępowania, tj. postępowania dotyczącego oceny pracy dyrektora. Pismo z dnia 25 maja 2015r. (k. B-229 akt administr.) stanowi polemikę skarżącej z projektem rozstrzygnięcia Zespołu Oceniającego w sprawie negatywnej oceny jej pracy, a pismo z dnia 12 czerwca 2015r. (k. 239 akt administr.) jest odwołaniem od negatywnej oceny, zawierającym wniosek o jej ponowne dokonanie, wniesionym na podstawie art. 6a ust. 9 ustawy Karta Nauczyciela. W wyniku tego wniosku ponownie przeprowadzone postępowanie o ustalenie oceny zakończyło się zmianą oceny z negatywnej na dobrą (k. B-249 akt administr.). Należy też podkreślić niewiążący charakter opinii Kuratora Oświaty z dnia 3 czerwca 2015r. oraz fakt, że ta opinia została przez Kuratora uzasadniona jedynie lakonicznym argumentem dotyczącym otwartego konfliktu dyrektora z pracownikami szkoły, a tym samym utratą zdolności do przewodniczenia radzie pedagogicznej. W aktach sprawy nie ma jednak żadnych ustaleń organu dotyczących tego jaka część kilkudziesięcioosobowej rady pedagogicznej pozostaje w konflikcie z dyrektorem szkoły, jakie są przyczyny tego konfliktu oraz na czym polega "otwartość" tego konfliktu. Organ nie wyjaśnił też, dlaczego ten konflikt "powoduje utratę zdolności dyrektora do przewodniczenia radzie pedagogicznej". Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania zarządzeń, podstawy prawnej podejmowania zarządzeń, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania zarządzeń (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym zwłaszcza fakt, że zaskarżone zarządzenie nie posiada należytego uzasadnienia, zgromadzone zaś w aktach sprawy dokumenty oraz treść tego uzasadnienia nie pozwalają na dokonanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", uznać należy, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zachodziła zatem podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje jednak, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, a z ust. 2 wynika, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Z uwagi na upływ rocznego terminu w niniejszej sprawie, Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżone zarządzenie traci moc prawną z dniem orzeczenia o niezgodności z prawem. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.