III SA/Kr 1331/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów postanawia odrzucić skargę. A. K. wniósł dnia 2 października 2013 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, datowaną na 27 września 2013 r. skargę na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i i Kartograficznego zawarte w piśmie z dnia 18 września 2013 r. znak [...] zawiadamiającym o uznaniu za bezzasadną skargi z dnia 1 sierpnia 2013 r. wniesionej w związku z pismem Starosty z dnia [...] 2013 r. znak [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach; W piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 A. K. wniósł o wpisanie go w ewidencji gruntów jako właściciela działki [...] obręb B, gmina I. Uzasadniając wniosek A. K. wskazał, że działka nr [...] należała do A. K. (dziadka wnioskodawcy). Następnie A. K. całą działkę przekazał ojcu wnioskodawcy J. K. Po ojcu "działkę [...] jak i całe gospodarstwo rolne" objął wnioskodawca. Z tych względów zdaniem wnioskodawcy skoro cała działka nr [...] należała do A. K., a później do wskazanych wyżej osób to również działka [...] wchodzi w jej skład, a właścicielem jej jest wnioskodawca. Do wniosku załączono wykaz synchronizacyjny (równoważnik) dla działki nr [...] z 2008 r., obwieszczenie publiczne do Dziennika Urzędowego Ministra Sprawiedliwości nr [...] z 26 września 1934 r., mapę-szkic z 1931 r., wykaz zmian gruntowych (odpis z operatu uwłaszczenia z 1978r.) i postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 17 listopada 1964 r. sygn. [...] stwierdzające nabycie spadku po A. K.- dziadku skarżącego. Starosta w piśmie z dnia 22 lipca 2013 r. znak [...] poinformował skarżącego, że na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów obrębu B ustalono, iż do 17 września 1979 r. działka nr [...] o pow. 1,709 ha ujawniona była w jednostce rejestrowej nr [...], a jako jej właściciel figurował S. Z. Działka ta uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,8001 ha i nr [...] o pow. 0,9089 ha. Na podstawie aktu własności ziemi nr [...] działka nr [...] stanowiła własność J. K., a obecnie skarżącego na podstawie aktu notarialnego Rep. [...]. Natomiast na podstawie aktu własności ziemi nr [...] działka nr [...] o pow. 0.9089 ha stanowi własność S. Z. Twierdzenie, że w ewidencji gruntów skarżący powinien być ujawniony jako właściciel działki nr [...] nie znajduje uzasadnienia w opisanych dokumentach. Pismo to doręczono dnia 30 lipca 2013 r., a dnia 5 sierpnia 2013 A. K. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego datowane na 1 sierpnia 2013 r. pismo zatytułowane "skarga", w którym zarzucił, że pismo starosty z dnia 22 lipca 2013 r. znak [...] zawiera w swej treści nieprawidłowe twierdzenia i sprzeczności co do dat, a sprawa nie została załatwiona zgodnie z przepisami K.p.a. oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem skarżącego starosta nie odniósł się do treści przedłożonych przez skarżącego dokumentów, które "obrazują stan własności działki od początku". Wnosił o wnikliwe rozpatrzenie sprawy i udzielenie odpowiedzi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie w zawiadomieniu z dnia 18 września 2013 r. znak [...] uznającym skargę za bezzasadną opisał stan sprawy. Wskazano, że na poparcie wniosku przedmiocie wprowadzenia żądanych zmian podmiotowych dot. właściciela działki nr [...] położonej w B A. K. przedłożył: - Obwieszczenie Publiczne nr [...] z 26 września 1934 r., z którego wynika, że A. K. w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów wsi B Gm. I otrzymał m.in. działkę nr [...] o pow. 1,8067 ha, - mapę-szkic- przyjęta do zasobu w 1931 r., obrazującą działkę nr [...], - postanowienie Sądu Powiatowego wydział Cywilny z dnia 17 listopada 1964 r., sygn. akt. [...], w przedmiocie stwierdzenie spadku po A. K., - wykaz synchronizacyjny dla działki [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 28 marca 2008 r. pod numerem KERG [...], wykonany przez geodetę uprawnionego E. Ś., z którego wynika, że dawna parcela katastralna [...] o pow. 1.8067 ha odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 1.7090 ha. - wykaz zmian gruntowych- odpis z operatu uwłaszczenia z 1978, z którego wynika, że operatem uwłaszczenia działkę nr [...] podzielono na działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0.08001 ha i [...] o pow. 0.9089 ha. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że: - dla działki nr [...], został wydany 30 grudnia 1978 r. przez Naczelnika Gminy w I akt własności ziemi nr [...] na rzecz J. W. K. s. A. i F. Obecnie działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą KW Nr [...], w której jako właściciel ujawniony jest A. K. s. J. i Z. Powyższy wpis ujawniono na podstawie Umowy Przekazania Gospodarstwa Rolnego nr Rep. [...] z 22.05.1990r. Wpis ten jest zgodny z zapisem w jedn. Rej. Nr [...] operatu ewidencji gruntów i budynków. -dla działki nr [...] również 30 grudnia 1978 r. został wydany przez Naczelnika Gminy w I akt własności ziemi nr [...] na rzecz S. Z. s. S. i F. Obecnie, jak ustalono, działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą KW Nr [...], w której jako właściciel ujawnieni są S. Z. s. S. i F. i A. Z. c. M. i K. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej. Powyższy wpis jest zgodny z zapisem w jedn. Rej. Nr [...] operatu ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że wydany na podstawie art. 1 ust.1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych akt własności ziemi jest decyzją potwierdzającą nabycie własności ex lege. Decyzja taka stanowi wyłączny dowód nabycia własności nieruchomości , zgodnie z przepisem art. 10 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1982 r. nr 11. poz. 81), a w związku z treścią art. 63 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2006 r. nr. 208 poz. 2128 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1992 r. nie ma możliwości prawnej kontrolowania w trybie administracyjnym decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wskazano, że według utrwalonego orzecznictwa sądów nie można w postępowaniu o zmianę danych ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności (aktów notarialnych, aktów własności ziemi, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych), które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji (powołano tu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.01.1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1283/97). Natomiast obowiązkiem organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków jest rejestracja danych przedmiotowych i podmiotowych na podstawie określonych przepisami rozporządzenia dokumentów, nie zaś prowadzenie postępowania, którego celem miałoby być badanie prawidłowości tytułów własności i dokonywanie w tym zakresie jakichkolwiek samodzielnych ustaleń. Stwierdzono, że przepis § 12 ust 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje dokumenty, na podstawie których uwidacznia się w ewidencji prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali. Są to: wpisy dokonane w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne, umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dyspozycje zawarte w aktach normatywnych. Stan prawny wykazany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek nr [...] i nr [...] jest zgodny z wpisami dokonanymi w księgach wieczystych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił również fakt, że w prawomocnym wyroku z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 125/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł stanowisko, iż dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu do ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan ten został stwierdzony późniejszym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu. W niniejszej sprawie podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi więc najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. W przypadku przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] dokumentami tymi były wydane przez Naczelnika Gminy akty własności ziemi z 30.12.1978 r. nr [...] i nr [...] oraz odpisy z wymienionych wyżej ksiąg wieczystych. Należy podkreślić również, że rejestr ewidencji gruntów i budynków odzwierciedla stan aktualny, nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów. Oznacza to, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których pojawiły się kolejne tytuły własności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że zarzuty podniesione przez A. K. zawarte we wniesionej do tego Organu skardze z dnia 1 sierpnia 2013 r. nie zasługują na podzielenie, a stanowisko Starosty Powiatowego zawarte w doręczonym skarżącemu zawiadomieniu odpowiada prawu, co uzasadniało oparcie zawiadomienia o negatywnym rozpatrzeniu skargi na podstawie art. 237 §3 k.p.a W skardze do Sądu A. K. powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Zażądał zobowiązania Starosty do wprowadzenia zmian zgodnie z jego wnioskami. Podniósł, że działka nr [...] została bezprawnie podzielona. S. Z. nie otrzymał żadnego gruntu od swojej matki. Jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy z dnia 9 kwietnia 2013 r. znak [...] w budynku położonym w miejscowości B w latach 1968-1980 nie figuruje S. Z. Babka skarżącego - F. K., z drugiego męża Z., nigdy nie zapisywała nikomu gruntu, ponieważ grunt ten nie stanowił jej własności, lecz A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga uległa odrzuceniu wobec przyjęcia, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm.) - dalej ustawa P.p.s.a.- w związku z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) przedmiot kontroli działalności administracji publicznej wywołanej skargą stanowi zgodność z prawem zaskarżonego aktu, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 §1 P.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. I W sprawie na plan pierwszy wysuwa się zagadnienie charakteru aktu zaskarżonego skargą. Zaskarżone "skargą" A. K. zawiadomienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oparte zostało na przepisie art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2000 nr. 98 poz. 1071 ze zm.)- dalej k.p.a Przepis ten zawarty jest w dziale VIII- skargi i wnioski- kodeksu postępowania administracyjnego w rozdziale 2 dotyczącym skarg. W myśl tego przepisu organ właściwy do załatwienia skargi zawiadomi skarżącego o sposobie jej załatwienia. Z przedstawionych akt postępowania w sposób jednoznaczny wynika, że złożony do Starosty Powiatowego dnia 23 kwietnia 2013 r. jako do organu prowadzącego stosownie do art. 22 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010.193. 1287 j.t. z póżn. zm) ewidencję gruntów i budynków, wniosek skarżącego o wprowadzenie zmian podmiotowych przez wpisanie go w ewidencji jako właściciela działki ewidencyjnej [...] załatwiony został, poza trybem postępowania administracyjnego, w trybie przepisów działu VIII k.p.a O tym, że Starosta nie miał wątpliwości, że przedmiotem pisma skarżącego z dnia 23 kwietnia 2013 jest wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, świadczy treść informacji z dnia 26 i 27.08.2013, Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów (K. 43.44 akt) a przede wszystkim treść pisma z dnia 22 lipca 2013 skierowanego do skarżącego z upoważnienia Starosty, które merytorycznie odnosi się do żądania wprowadzenia zmiany, uznającego przedstawione przy wniosku dokumenty za nie dające podstawy do uwzględnienia wniosku. Potraktowanie tak sformułowanego żądania jako skargi złożonej w trybie działu VIII k.p.a narusza przepis art. 233 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli została złożona przez stronę. Pismo zatem skarżącego, niezależnie od intencji organów, spowodowało wszczęcie postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmiany podmiotowej w postępowaniu ewidencyjnym przed organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Wydane na podstawie powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz. 454) określa m.in. sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. W brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonego zawiadomienia z 18 września 2013r przepis §48 ust 2 pkt. 6 przewidywał, że odmowa wprowadzenia zmian w ewidencji następuje w formie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2011 I OSK 1353/10 (LEX nr 1082637) wyjaśnił, że odmowa dokonania zmiany w ewidencji wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zaskarżone "zawiadomienie" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, niezależnie od powołanego art. 237 §3 K.p.a, akceptując stanowisko Starosty Powiatowego odmawiające wprowadzenia zamian zawiera argumentację merytoryczną i wskazuje podstawy prawne tej argumentacji. Z tych względów zaskarżone "zawiadomienie" z dnia 18 września 2013 stanowi w istocie decyzję administracyjną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w przedmiocie zmian w ewidencji, podjętą po rozpatrzeniu nazwanego "skargą" odwołania skarżącego od decyzji Starosty z dnia 22 lipca 2013 wydanej w I instancji. Rozpoznanie skarg na decyzje należy do kognicji Wojewódzkich Sądów Administracyjnych zgodnie z art. 3 §2 pkt. 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, do skarg i wniosków związanych z działalnością organów państwowych i samorządowych uregulowanych przepisami Działu VIII K.p.a nie mają zastosowania przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej. Na zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy w trybie skarg i wniosków z działu VIII K.p.a nie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (tak m.in. NSA w post. z 9.09.1999 III SAB 7/99, ONSA 2001.1.27, post. WSA w Rzeszowie z 26.09.2011 II SA/Rz 599/11, LEX nr 1102187, post WSA w Warszawie z 1.06.2010 I OW 30/10. LEX nr 643335). Merytoryczne zatem odmowne załatwienie wniosku skarżącego o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów w trybie przepisów Działu VIII K.p.a pozbawiło by skarżącego prawa do skargi na akt, który w istocie ma charakter decyzji administracyjnej. II. Jak wynika z przedstawionych akt, skarżącemu w dniu 20 września 2013 doręczono (k.66) zawiadomienie Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 września 2013 Zawiadomienie to mające charakter decyzji administracyjnej nie zawierało wymaganego art. 107 §1 K.p.a. pouczenia o dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 §1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl art. 54 §1 P.p.s.a skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu , którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Według § 2 organ, o którym mowa w §1 przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Przewidziany art. 53 § 1 P.p.s.a – 30 dniowy termin do wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi za pośrednictwem organu upływał z końcem dnia 21 października 2013 r. (art. 83 § 2 P.p.s.a) Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy skarga została wniesiona bezpośrednio do sądu administracyjnego to o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data jej nadania przez Sąd do właściwego organu administracji publicznej (por. np. postanowienia NSA z dnia 1.07.2010 II OSK 1233/10, LEX nr 663561 i z dnia 25.01.2011 II FSK 2554/10 LEX nr 742361) Jak wynika z przedstawionych akt sprawy wniesioną bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dnia 2 października 2013 r. skargę datowaną na 27.09.2013 r. przekazał Sąd w trybie powołanego art. 54 § 1 P.p.s.a Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i wpłynęła do właściwego organu już w dniu 7 października 2013 r., a zatem z zachowaniem terminu do jej wniesienia a nie jak mylnie przyjął Sąd w motywach ustnego uzasadnienia – że miało to miejsce w listopadzie 2013 r. Wówczas to organ przedstawił skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Z tych względów tryb przywrócenia terminu do wniesienia skargi i przyjęty za podstawę odrzucenia skargi przepis art. 58 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270) nie miał zastosowania.