III SA/Kr 1458/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. B. na akt Prezydenta Miasta z dnia 2 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 2 września 2015 r., znak: [...] Prezydent Miasta odpowiadając E. B. (dalej skarżącej) na jej wniosek w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy poinformował ją, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia sprawy z uwagi na okoliczność, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną i nie spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W dniu 1 października 2015 r. na powyższe rozstrzygnięcie E. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, a także ze względu na okoliczność, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Prezydenta Miasta z dnia 2 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącej pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Skarżąca domaga się udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy, mimo że w ocenie organu nie spełnia warunków określonych w uchwale Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r., z uwagi na fakt, że nie jest osobą bezdomną i nie spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m.in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 8 lipca 2015 r., która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m.in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt: I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 878/14, z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt: I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1922/12, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącej nie obejmowało zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących. Wynika to jednoznacznie z treści pisma skarżącej. Tak też żądanie to potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym, że organ nie zawrze z nim umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega odrzuceniu. Gdyby jednak przyjąć, że skarga na pismo Prezydenta Miasta z dnia 2 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy była dopuszczalna, to i tak podlegałaby ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż jak wynika z akt sprawy skarżąca nie poprzedziła jej wniesienia wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim stanowi art. 52 § 3 tej ustawy.