III SA/Kr 1548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant st. sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej A. G. – W. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz. 155, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r. nr [...] orzekającą o skierowaniu skarżącego – D. S. (dalej skarżący) - na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] skierował skarżącego na badania psychologiczne, kierując się wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 grudnia 2014 r., w którym została zawarta informacja, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji organu I instancji, podnosząc, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, gdyż w dniu 30 grudnia 2014 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), a wszczęcie postępowania w sprawie skierowania go na badania psychologiczne nastąpiło pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. Odbywając wspominane szkolenie doprowadził do automatycznego zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym wyraził pogląd, że skutek szkolenia polegający na zmniejszeniu liczby punktów następuje również po przekroczeniu liczby 24 punktów. Skarżący zawnioskował w razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, o jego zawieszenie z uwagi na postępowanie, które toczy się przed Komendantem Wojewódzkim Policji w sprawie usunięcia 6 pkt karnych z ewidencji kierowców naruszających zasady ruchu drogowego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że bezspornym pozostaje, że skarżący w okresie od dnia 21 marca 2014 r. do dnia 28 listopada 2014 r. dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu 28 punktów. Na tej podstawie Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o skierowanie skarżącego na badania psychologiczne. Kolegium zaznaczyło, że art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami zawiera zwrot "wydaje" skierowanie, co oznacza obligatoryjny charakter skierowania na badania psychologiczne kierowcy, któremu przypisano 24 punkty. Uściśliło, że celem tego przepisu jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów prawa i zapobieganie naruszaniu przepisów. Kolegium nie zgodziło się z argumentacją odwołania, podnosząc, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu badaniu i nie może skorzystać z uprawnienia z art. 130 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami. Koresponduje z nim § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488), które stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 punkty. Kolegium wskazało, że treść tego paragrafu odpowiada zakresowi delegacji przepisu art. 130 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie. Zdaniem Kolegium prawidłowa wykładnia powyższych przepisów zmierza do wniosku, że kierowca, po uzyskaniu 24 punktów karnych, chcąc zachować uprawnienie do kierowania pojazdami nie może uniknąć badania psychologicznego, natomiast, osiągnięcie skutku zmniejszenia liczy punktów karnych poprzez odbycie szkolenia wymaga, by szkolenie odbyło się przed przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów. Inna wykładnia jak zaznaczyło, zmierzałaby do wniosku, że to od kierowcy uzależniona byłaby możliwość wydania przez starostę decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne. W tym względzie Kolegium odwołało się do orzecznictwa sądowego, w tym do wyroku NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1812/10. SKO podniosło ponadto, że organy administracji nie są uprawnione do samodzielnego ustalania liczby punktów karnych figurującej w ewidencji kierowców naruszających przepisu ruchu drogowego. Wszelkie kwestie dotyczące liczby punktów w ewidencji należą do kompetencji Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił Kolegium naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. W treści skargi skarżący podtrzymał stanowisko, że wskutek odbytego w dniu 30 grudnia 2014 r. szkolenia, na dowód którego legitymuje się zaświadczeniem Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, zmniejszył automatycznie liczbę przypisanych mu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego o punktów, a co za tym idzie brak podstawy do skierowania go na badania psychologiczne. Ponadto odwołał się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 26/12, w którym Sąd wypowiedział się, że skoro art. 130 ust 3 ustawy o kierujących pojazdami określa jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, wskazując na jeden wyjątek – dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok, to uznać należy, że § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia poszerza w sposób niedopuszczany zakres wyłączenia zmniejszenia ilości punktów. Zdaniem więc skarżącego, § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 cytowanej wyżej ustawy. Skarżący ponowił ewentualny wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, dokonując kontroli według wyżej wskazanych kryteriów, wydanych w niniejszej sprawie administracyjnej decyzji, nie stwierdził takich naruszeń przez organy prawa procesowego jak i materialnego, które skutkowałyby ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Stosownie natomiast do treści art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym), Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Jak stanowił z kolei ust. 2 ww. przepisu punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. W świetle treści ust. 3 art. 130 Prawa o ruchu drogowym, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, stosownie do ust. 4 art. 130 Prawa o ruchu drogowym, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Wykładnia przywołanych powyżej przepisów ustawy o kierujących pojazdami, Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488, dalej jako rozporządzenie), prowadzi do wniosku, że orzekające organy w sposób prawidłowy dokonały ich interpretacji i je zastosowały, patrząc także przez pryzmat postanowień Konstytucji RP. Podkreślić należy, że wykładnia przepisów, zwłaszcza w prawie administracyjnym, nie może się ograniczać się tylko do wykładni literalnej, lecz musi być prowadzona przy zastosowaniu wszystkich reguł wykładni, w szczególności przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej. Na te kwestie zwracał uwagę w licznych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1386/13, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2069/13 i z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2413/13, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odczytaną z ust. 3 art. 130 Prawa o ruchu drogowego normę prawną należy więc postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, wskazane w powołanym wyżej art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Postanowienia art. 99 ust. 1 ( w tym zawarte w pkt 3 lit. b tego przepisu) ustawy o kierujących pojazdami nakładają na organy obowiązek podjęcia działań w drodze decyzji o charakterze związanym, od których organy nie mogą odstąpić, co wyklucza zmniejszenie liczby punktów poprzez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami. Wbrew więc twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, nie ma możliwości zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego poprzez uczestnictwo w szkoleniu w sytuacji, gdy odbycie szkolenia (w dniu 30 grudnia 2014 r.) nastąpiło, tak jak w tym przypadku, już po przekroczeniu 24 punktów wpisanych do ewidencji kierowców (w dniu 28 listopada 2014 r. skarżący posiadał 28 punktów karnych) naruszających przepisy ruchu drogowego. Wynika to też z § 6 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w zestawieniu z treścią § 8 ust. 6 tego rozporządzenia. Ten ostatni ze wskazanych przepisów jasno stanowi, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Nie jest też trafy zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego, wynikającego z ust. 4 art. 130 Prawa o ruchu drogowym. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt I OSK 166/14. "W ocenie NSA, przedstawiona powyżej wykładnia przepisów u.p.r.d. prowadzi do wniosku, że rozporządzenie nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami u.p.r.d. W tej kwestii również można mówić o ugruntowanym orzecznictwie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m.in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Takie wytyczne zawiera art. 130 ust. 4 u.p.r.d. - przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie formułował tezę, iż przepis wykonawczy (chodzi o § 8) odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 u.pr.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4. (tak NSA w wyrokach z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012 LEX nr 1328347, podobnie w wyrokach: z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11 wszystkie dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)." Odczytanie zatem przepisów ustawy w sposób przedstawiony w skardze, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych, niweczyłoby możliwość skierowania kierowcy na badanie psychologiczne, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy, jak zasadnie argumentuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kontrolowane decyzje organów administracji publicznej o skierowaniu skarżącego na badanie psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem są zatem w ocenie Sądu zgodne z prawem, a argumentacja przedstawiona w skardze niezasadna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.