III SA/Kr 1604/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź (spr.) WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 23 września 2025 r. znak sprawy SP-V.3160.1.14.2025.PŚ w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 23 września 2025 r. nr SP-V.3160.1.14.2025.PŚ Zarząd Województwa Małopolskiego (dalej: organ II instancji) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania z dnia 26 sierpnia 2025 r. przez [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) od decyzji nr RPMP/8.6/20/2024 z dnia 23 września 2024 r. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie - Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (dalej "organ I instancji"), w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu przez skarżącą jako Beneficjenta projektu pn. " [...]", realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 27 grudnia 2017 r. w łącznej wysokości 91 170,77 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzja administracyjna organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 9 października 2024 r. O powyższej decyzji, w otwartym terminie do wniesienia odwołania tj. w dniu 22 października 2024 r., skarżąca złożyła "ODWOŁANIE OD DECYZJI Z DNIA 23 WRZEŚNIA 2024". W ww. odwołaniu skarżąca zaskarżyła decyzję organu I instancji z nr RPMP/8.6/20/2024 z dnia 23 września 2024 r. w części dotyczącej odsetek, tj. nakazującej skarżącej dokonanie zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Skarżąca w odwołaniu wniosła na podstawie art. 138 § pkt 2) Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej "k.p.a.") w zw. z art. 67 § 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 z późn. zm.) o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakazującej zwrot dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 26 sierpnia 2025 r., które wpłynęło do organu Il instancji tego samego dnia, skarżąca oświadczyła, że precyzuje treść odwołania z dnia 22 października 2025 r. wniesionego w sprawie i wskazała, że odwołanie dotyczy całości decyzji organu I instancji. Ponadto podkreśliła, że nieprawidłowości stwierdzone w treści decyzji organu I instancji dotyczą szczególności kwestii związanych ze sposobem naliczania odsetek. Z tym stanowiskiem w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości koresponduje zawarty w odwołaniu wniosek ewentualny o uchylenie decyzji organu I instancji w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej, do obowiązków organu odwoławczego należy ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a zatem organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a nie ograniczać się wyłącznie do analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nadto strona podniosła, iż organ nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymieniona w art. 138 k.p.a., jak również podniosła kwestię ostateczności decyzji, wskazując, że w przypadku jej zaskarżenia jedynie w części, pozostała (niezaskarżona) część decyzji nie uzyskuje przymiotu ostateczności. Swoje stanowisko skarżąca poparła odwołaniem się do poglądów doktryny i orzecznictwa. Organ II instancji, postanowieniem z dnia 23 września 2025 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ Il instancji wskazał, że zasadniczym elementem decydującym o uznaniu pisma - czynności procesowej za odwołanie jest niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie - jak nazwie to odwołanie i w jakich słowach sformułuje swoje żądanie. Organ II instancji wskazuje także, że Strona może określić w odwołaniu zakres zaskarżenia. Choć art. 127 § 1 k.p.a. nie reguluje wyraźnie możliwości zaskarżenia jedynie części decyzji, nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania. Oznacza to, że to strona, składając odwołanie, określa zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji, decydując tym samym, czy odwołanie obejmuje całość, czy tylko część decyzji. Możliwość zaskarżenia części decyzji istnieje jednak tylko wtedy, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie w obrocie prawnym. W takim przypadku rozstrzygnięcie zawarte w części decyzji, od której strona nie wnosi skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Organ II instancji doszedł do wniosku, że skarżąca jednoznacznie wskazuje, że zaskarża określoną, wyodrębnioną część decyzji organu I instancji, wyznacza tym samym granice dla organu odwoławczego. Zdaniem organu II instancji, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 139 k.p.a., nie można wówczas kontrolować części decyzji niezaskarżonej, gdyż oznaczałoby to poddanie weryfikacji rozstrzygnięcia, które uzyskało przymiot ostateczności, a jednocześnie było równoznaczne z działaniem organu z urzędu. Mając na względzie powyższe, organ Il instancji wskazuje, że decyzja organu I instancji w przedmiocie zwrotu środków miała charakter podzielny, obejmując zarówno należność główną, jak i odsetki od tej należności. Każda z tych części może funkcjonować odrębnie w obrocie prawnym. Organ II instancji stwierdza, że pismo z dnia 26 sierpnia 2025 r. nie może być traktowane jako doprecyzowanie odwołania z dnia 22 października 2024 r., gdyż w tym piśmie skarżąca w sposób wystarczająco jasny wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji, określając zakres zaskarżenia, formułując wnioski (główny i ewentualny) oraz uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. W przedmiocie zakresu zaskarżenia, skarżąca jednoznacznie określiła, że zaskarża decyzję organu I instancji w części dotyczącej odsetek tj. nakazującej skarżącej dokonanie zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Tym samym, zdaniem organu II instancji, nie budzi wątpliwości, że odwołanie skarżącej z dnia 22 października 2024 r. dotyczy zaskarżenia decyzji organu I instancji wyłącznie w zakresie odsetek. Ponadto, organ Il instancji wskazał, że nie zachodzą jakiekolwiek przeszkody, aby pismo skarżącej z dnia 26 sierpnia 2025 r. uznać za odwołanie wniesione przez skarżącą od organu I instancji. Organ Il instancji zwraca uwagę, że w piśmie z 26 sierpnia 2025 r., skarżąca wskazała, że odwołanie dotyczy całości decyzji organu I instancji. Tym samym, zdaniem organu Il instancji pismo to należy uznać za odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji, w części nie wskazanej w odwołaniu. Organ II instancji przeprowadził również analizę dopuszczalności i terminowości odwołania i wskazał, że w analizowanym stanie faktycznym 14-dniowy termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji rozpoczął bieg 10 października 2024 r. i upłynął 23 października 2024 r. Z analizy stanu faktycznego sprawy wynika natomiast, że pismo skarżącej z dnia 26 sierpnia 2025 r. stanowiące odrębne odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez skarżącą w dniu 26 sierpnia 2025 r. Mając na uwadze powyższe organ Il instancji stwierdził, że pismo skarżącej z dnia 26 sierpnia 2025 stanowiące odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego 14- dniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 9 października 2024 r., natomiast odwołanie zostało wniesione w dniu 26 sierpnia 2025 r. Wobec uchybienia terminu na wniesienie odwołania, tj. wniesienia odwołania po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu, który jest terminem ustawowym, organ II instancji zważył, że był zobowiązany do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Zważywszy na powyższe, w ocenie organu Il instancji, pismo skarżącej z dnia 26 sierpnia 2025 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji doręczonej skarżącej w dniu 10 października 2024 r. skarżąca mogła wnieść odwołanie w czternastodniowym terminie, który upłynął w dniu 23 października 2024 r. W związku z tym odwołanie z dnia 26 sierpnia 2025 r., wniesione bezpośrednio do organu Il instancji w tej dacie, zostało złożone po terminie. W takiej sytuacji organ Il instancji, w formie postanowienia, stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Od powyższego postanowienia skarżąca w złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 134 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji wniesienia odwołania po terminie, a nie innych pism nie stanowiących odwołania; 2. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i uznanie, iż doszło do przekroczenia terminu na wniesienie odwołania w sytuacji, gdy pismo wniesione przez skarżącej nie stanowiło odwołania, tylko jego uzupełnienie; 3. art. 128 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że treść pisma z 26 sierpnia 2025 r. przesądza o tym, iż jest to odwołanie w rozumieniu art. 128 k.p.a., a tym samym doszło do przekroczenia terminu do jego wniesienia w rozumieniu art. 129 § 2 k.p.a. oraz istnienie podstawa do zastosowania art. 134 k.p.a.; 4. błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjętych za podstawę orzeczenia na skutek przyjęcia, że pismo z dnia 26 sierpnia 2025 r. jest odwołaniem w rozumieniu art. 128 k.p.a., podczas gdy pismo to stanowiło jedynie uzupełnienie złożonego w dniu 22 października 2024 r. odwołania od decyzji organu I instancji, co w konsekwencji skutkowało wydaniem postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, jak również o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 23 września 2025 r. nr SP-V.3160.1.14.2025.PŚ stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr RPMP/8.6/20/2024 z dnia 23 września 2024 r. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest czynnością procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Warunkiem skuteczności jego wniesienia jest jednak spełnienie określonych prawem wymagań co do formy, treści, terminu i trybu. W art. 128 k.p.a. wskazano, że odwołanie nie wymaga szczególnej formy, ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niemniej jednak warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 129 k.p.a., odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 k.p.a.). Prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy osób, którym decyzja została doręczona. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie w swych skutkach oznacza rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do złożenia odwołania. Należy podkreślić, że kwestionowana w odwołaniu decyzja organu I instancji zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania, zgodnie z art. 107 §1 pkt 7 k.p.a. Pouczenie to wskazywało, że odwołanie należy skierować do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż decyzja organu I instancji została skarżącej prawidłowo doręczona w dniu 9 października 2024 r. Wobec tego 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 23 października 2024 r. Z zachowaniem powyższego terminu, do organu II instancji wniesiono odwołanie z wyraźnym wskazaniem, że zaskarżona jest część dotycząca odsetek, tj. nakazująca skarżącej dokonanie zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Zatem należy przyjąć, że odwołanie w tym zakresie jest złożone w terminie. Z kolei pismo z dnia 26 sierpnia 2025 r., które potraktowano jako odwołanie co do całości decyzji zostało wniesione już z uchybieniem (o 10 miesięcy) terminu do wniesienia odwołania. Należy przy tym wskazać, że organ prawidłowo potraktował pismo z dnia 26 sierpnia 2025 r. jako odwołanie, bowiem jego celem zaskarżenie decyzji I instancji w zakresie niezakwestionowanym odwołaniem z 22 października 2024 r., a zatem brak jest podstaw do przyjęcia oceny, że skarżącej chodziło o uzupełnienie odwołania. W tym miejscu należy podzielić ocenę dokonaną przez organ II instancji, a mająca oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że już z istoty postępowania odwoławczego wynika więc, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a w związku z tym, organ II instancji nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale brak jest również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania. To oznacza, że to strona, wnosząc odwołanie, określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji i tym samym przesądza, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji. Co prawda, powyższe jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ale jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję I instancji w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 k.p.a.) nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu (por. np. wyroki NSA z dnia 25.04.2007r., sygn. akt I OSK 1198/06, z 21.05.2007r., sygn. akt I OSK 556/06; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto taka decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 872/13 - LEX nr 1636871; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/12; wyroki WSA: Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18 - LEX nr 2563697; w Łodzi z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 233/17 - LEX nr 2296959; w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 463/16 - LEX nr 2201090; w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/16 - LEX nr 2189619). Z kolei z art. 134 k.p.a. wynika wyraźny obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, kiedy odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Okoliczność złożenia przez skarżącą odwołania z przekroczeniem 14-dniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., jest nie tylko bezsporna, ale i niewątpliwa w świetle ustalonych i niepodważalnych w skardze okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją złożenia odwołania z uchybieniem terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie w powołanym przepisie "organ odwoławczy stwierdza", oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co wyklucza jakąkolwiek dowolność tego organu w tym zakresie. Nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ odwoławczy wszechstronnie rozpoznał sprawę w kwestii terminowości wniesionego środka zaskarżenia oraz instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie doszło zatem do naruszenia art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. W konsekwencji powyższego Sąd podkreśla, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób prawidłowy, a skarga podlegała oddaleniu o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.