III SA/Kr 1715/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie SO del. Janusz Bociąga (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2012r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala Burmistrz Miasta J decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówił A. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. Ł. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. Ł. jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka A. M., zgodnie z oświadczeniem, nie podejmuje pracy, nie figuruje w powiatowym urzędzie pracy w S jako bezrobotna i jest właścicielką gospodarstwa rolnego. Powołując się na treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma wspierać finansowo osoby, które rezygnują z aktywności zawodowej w celu sprawowania osobistej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawniony musi w takiej sytuacji zrezygnować lub nie podejmować pracy zarobkowej, a otrzyma świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku A. M. taka przesłanka nie zachodzi, gdyż zgodnie z decyzją w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2012 r. jest ona właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,0823 ha fizycznego. Zatem jest ona rolnikiem, a tym samym nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. podniosła, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu, który stanowiłby, że praca w gospodarstwie rolnym stanowi zatrudnienie. Uznała, iż takie rozstrzygnięcie sprawy jest dla niej krzywdzące, gdyż nie osiąga żadnego dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Po przeprowadzeniu procedury odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 września 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z dyspozycji art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest łączne spełnienie określonych w nim przesłanek, tj. na wnioskodawcy musi ciążyć obowiązek alimentacyjny względem osoby pozostającej pod opieką, wnioskodawca musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tą osobą oraz osoba, nad którą sprawowana ma być opieka musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według SKO kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, które ze swej istoty przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, przez osobę, która posiada gospodarstwo rolne. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest zdaniem Kolegium prawidłowe, ponieważ odwołująca się rzeczywiście jest rolnikiem, posiadającym gospodarstwo rolne, co bezspornie wynika z akt sprawy. W ocenie organu odwoławczego rolnik nie może być uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Praca w gospodarstwie rolnym, zważywszy na istotę i cel świadczenia pielęgnacyjnego nie kwalifikuje wnioskodawczyni do otrzymania świadczenia, skoro sprawując opiekę nad matką posiada gospodarstwo rolne i osiąga z niego dochód. W myśl bowiem art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, bierze się pod uwagę okoliczność wyłącznie jego posiadania, nie faktycznej uprawy i przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., Nr 136. poz. 969, ze zm.). Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawczyni spełnia wprawdzie przesłankę sprawowania faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, jednak nie można mówić w tym przypadku o spełnieniu drugiej przesłanki, tj. rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. M., domagając się ponownego rozparzenia sprawy. Wskazała, że posiada niewielkie gospodarstwo rolne i z tego dotyku nie ma żadnego dochodu. Innej pracy zarobkowej nie podejmuje, gdyż musi sprawować całodobową opiekę nad matką. Jej zdaniem posiadanie takiego gospodarstwa rolnego nie powinno kolidować z możliwością otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przede wszystkim wskazać należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na kanwie niniejszej sprawy chodzi więc o rozstrzygnięcie czy skarżąca posiadając gospodarstwo rolne, może być uznana za osobę, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub też innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Na tle przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jeszcze do niedawna istniały rozbieżności w orzecznictwie sądowo administracyjnym, co do tego czy posiadanie gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 11 grudnia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w trybie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt I OPS 5/12, w której stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Zasadniczo uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ma ona jednak także tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że uchwała taka dotyczy nie tylko danej sprawy, ale wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy administracyjne (pośrednio nim związane) stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Jedyną możliwością odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający tego stanowiska do odpowiedniego składu NSA z zagadnieniem prawnym (por. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s.868 oraz wyroki NSA z dnia 13 marca 2008r., II FSK 147/07, z dnia 27 listopada 2007r., I FSK 1385/07, z dnia 11 grudnia 2007r., I FSK 231/07, z dnia 28 lipca 2005r., II FSK 576/05). Jeżeli jednak wojewódzki sąd administracyjny podziela wykładnię prawa zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma obowiązku uruchamiania procedury przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. tj. zwracania się do odpowiedniego składu NSA o ponowne zajęcie się danym zagadnieniem prawnym i ewentualne podjęcie odmiennej uchwały (por. wyrok WSA z dnia 16 października 2007r., III SA/Wa 1409/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznają, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącej. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w postanowieniach ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub niepełnosprawną osobą dorosłą. Jest to świadczenie opiekuńcze, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnującą z zatrudnienia w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale wskazał, prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną (...). Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia zatem rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem. Rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej, albowiem znajdują się oni w odmiennej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. Ta różnica w możliwościach zarobkowych oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Podzielając stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w powyżej cytowanej uchwale, jak również w licznych orzeczeniach zapadłych z jej uwzględnieniem (wyroki NSA z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt: I OSK 3050/12, I OSK 3051/12, I OSK 3060/12) należy stwierdzić, że A. M., jako osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu zaznaczyć również należy, że nie zasługują na aprobatę argumenty podniesione w skardze, a zmierzające do udowodnienia, że A. M. jest tylko posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadzi działalności rolniczej. W oświadczeniu z dnia 12 czerwca 2012 r. skarżąca podała, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,0823 ha fizycznego (fakt ten potwierdza m.in. decyzja Burmistrza Miasta J z dnia [...] 2012 r.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Zatem według ustawy o podatku rolnym, aby dany obszar gruntów uznać za gospodarstwo rolne obszar ten musi być odpowiednio sklasyfikowany, nie może być na nim prowadzona inna działalność niż działalność rolnicza, mieć odpowiednią powierzchnię oraz być w posiadaniu m.in. osoby fizycznej. Należy przy tym podkreślić, że prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać tylko na zarządzaniu nim (por. m.in. wyrok SN z dnia 22 kwietnia 1987 r., sygn. akt II URN 50/87, LEX nr 14647 oraz uchwałę z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 5/04, OSNP 2004, nr 22, poz. 389). Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, stanowiłby w niniejszej sprawie obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, taka sytuacja zaś nie występuje. W cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Należy przy tym wyjaśnić, że decyzja w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter związany, co oznacza, że organ rozstrzygając sprawę ocenia wyłącznie to czy zachodzą ustawowe przesłanki, nie może natomiast uwzględniać innych okoliczności, w tym względów społecznych. Skoro, więc ustawa o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, to organy administracji nie mogły wydać decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej. Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa przez organy administracyjne zarówno I jak i II instancji wniesiona przez A. M. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.