III SA/Kr 1796/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi U. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 października 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r. w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkami do zasiłku na dziecko J. O., urodzoną [...] 2016 r. od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 3, art. 5, art. 24 ust. 7 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 10 sierpnia 2020 r. U. O. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę J. O. urodzoną [...] 2016 r. Organ ustalił, że miesięczny dochód skarżącej wynosi 1218, 96 zł, a zatem 609,48 złotych w przeliczeniu na osobę. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezydent Miasta przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na dziecko J. O., ur. [...] 2016 r., na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 września 2021 r. W okresie od listopada 2020 r. do września 2021 r. w wysokości 95 złotych miesięcznie oraz jednorazowo 124 zł w październiku 2021 r. W dniu 24 listopada 2020 r. skarżąca poinformowała MOPS, że w dniach od 9 listopada do 30 listopada 2020 r. odbywa szkolenie finansowane z UE "Specjalista ds. logistyki i transportu", a szkolenie wypłaca stypendium. Z zaświadczenia z dnia 16 grudnia 2020 r. wynika, że skarżąca bierze udział w stażu "Pracownik biurowy", który zaczął się 7 grudnia 2020 r. i będzie trwał do 6 marca 2021 r. włącznie. W okresie stażu skarżąca podlega ubezpieczeniu i będzie jej wypłacane stypendium stażowe. W dniu 26 stycznia 2021 r. MOPS wezwał skarżącą do przedstawienia informacji o wysokości dochodu osiągniętego za styczeń 2021 r. z zatrudnienia na umowę o staż w firmie B sp. z o.o. W oświadczeniu z dnia 27 stycznia 2021 r. skarżąca wskazała, że jej dochód uzyskany w styczniu 2021 r. wyniósł "0" złotych. Z zaświadczenia o dochodach z dnia 12 lutego 2021 r. wydanego przez B sp. z o.o. wynika, że dochód uzyskany przez skarżącą z tytułu stażu zawodowego w styczniu 2021 r. wyniósł 1536,50 złotych. W dniu 2 marca 2021 r. dokonano ponownego przeliczenia dochodu skarżącej i ustalono, że wynosi on 1377, 73 zł w przeliczeniu na osobę. W dniu 2 marca 2021 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prawa do zasiłku przyznanego decyzją z dnia [...] 2020 r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. skarżąca poinformowała MOPS, że od dnia 1 kwietnia 2021 r. podjęła pracę w Polskiej Spółce [...] w T. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia [...] 2020 r. przyznającą zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dziecko J. O. w okresie od dnia 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 26 lutego 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęły dokumenty potwierdzające uzyskanie dochodu przez skarżącą, w rezultacie organ dokonał ponownego przeliczenia dochodu rodziny skarżącej. Organ wskazał, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 674 zł. Dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (tj. w roku 2019). Organ uwzględnił uzyskane przez skarżącą stypendium stażowe i ustalił, że dochód skarżącej po przeliczeniu wynosi 1377, 73 zł na osobę. Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy może uchylić decyzję na mocy, której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli zmianie uległa sytuacja dochodowa lub rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Organ podniósł, że skarżąca w okresie od marca 2021 r. do kwietnia 2021 r. nie spełnia kryterium przyznania świadczenia rodzinnego zgodnie z art. 27 ust. 7 u.ś.r., a zatem organ orzekł o uchyleniu świadczenia w tych miesiącach. Decyzją z dnia 19 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenia rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine u.ś.r. Zdaniem SKO organ najpierw musi stwierdzić nienależnie pobrane świadczenie i orzec o tym w decyzji domagając się jego zwrotu, a dopiero gdy decyzja o zwrocie nienależnego świadczenia stanie się ostateczna, uchylić lub zmienić decyzję pierwotną. Decyzją z dnia [...]a 2021 r. Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia [...] 2020 r. przyznającą zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego na dziecko J. O. w okresie od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Wskazał, że ze względu na przedłużające się postępowanie nie było możliwe uchylenie decyzji na bieżąco, w związku z tym, że strona zawiadomiła organ o uzyskanym dochodzie, organ wstrzymał wypłatę świadczenia rodzinnego. Organ podniósł, że rozważył możliwość wydania decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia, jednakże w realiach sprawy nie było to możliwe ponieważ skarżąca dopełniła aktów staranności (poinformowała organ o zmianie), a w rezultacie organ wstrzymał wypłatę świadczeń. Decyzją z dnia 22 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo obliczył dochód skarżącej (przy ponownym przeliczeniu) oraz ustalił, że w miesiącu marcu i kwietniu przekracza kwotę kryterium dochodowego. Kolegium przyjęło, że w rozpatrywanej sprawie, ze względu na fakt, że zasiłek rodzinny za miesiąc marzec i kwiecień nie został skarżącej wypłacony, możliwe było uchylenie decyzji od daty wskazanej w rozstrzygnięciu. SKO podniosło, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] 2020 r. przyznającej zasiłek rodzinny w okresie 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. mogło wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji uchylającej. Decyzja uchylająca wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpoznanie, ewentualnie o jej zmianę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest zmiana wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącą w czasie pobierania zasiłku rodzinnego przyznanego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. Sporną kwestią jest natomiast, czy decyzja uchylająca decyzję o przyznaniu zasiłku rodzinnego może działać z mocą wsteczną, tzn. uchylić decyzję za okres poprzedzający wydanie decyzji (t. [...] 2021 r.), a zatem okres od 1.03.2021 do 30.04.2021 r. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do nadania decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku rodzinnego mocy wstecznej. W doktrynie i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter konstytutywny (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 896/21, CBOSA). Wynika to z faktu, że decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Ponadto, co do zasady wywiera ona skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 15/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2307/14 oraz z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17; CBOSA). Zasada, zgodnie z którą uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie konstytutywnego aktu następuje ze skutkiem na przyszłość (ex nunc) doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 989/13), że deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek – ex tunc, czy ex nunc – ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiS i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151). W niniejszej sprawie jednak okoliczności stanu faktycznego nie uzasadniają nadania decyzji mocy wstecznej, w szczególności zmiana dochodu skarżącej nie uzasadnia uchylenia decyzji z mocą wsteczną, a jedynie na przyszłość. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie bowiem rozróżnia sytuację, w której doszło do zmiany sytuacji dochodowej lub rodzinnej strony oraz sytuację nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. W świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, że nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki dane świadczenie zostało przyznane, ponieważ decyzja przyznająca określone świadczenie została zrealizowana. W sytuacji, kiedy upłynął okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, nie ma podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. K. Małysa-Sulińska (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015 t.). Taki pogląd przyjęto również w orzecznictwie, w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 54/20, CBOSA) wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutki zachodzą od chwili obecnej "na przyszłość". Decyzja taka powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Zwrócić należy uwagę, że brak było podstaw prawnych do wstrzymania wypłaty zasiłku rodzinnego skarżącej przyznanego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta przed wydaniem decyzji o uchyleniu świadczenia. Ustawa w art. 28 przewiduj instytucję wstrzymania wypłaty świadczenia rodzinnego, jednakże nie mogła być ona zastosowana w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy sytuacji, w której osoba uprawniona uchyla się od przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. W rezultacie, argumentacja organu I i II instancji, że w niniejszej sprawie ze względu na wstrzymanie wypłaty zasiłku rodzinnego zasadne było nadanie decyzji uchylającej prawo do zasiłku z mocą wsteczną, pozbawiona jest podstaw prawnych. Podkreślić należy, że nie można również przyjąć, że uchylenie decyzji z mocą wsteczną uzasadnione jest ze względu na interes strony. W niniejszej sprawie skarżąca sprzeciwiała się uchyleniu decyzji z mocą wsteczną. Co więcej, nie sposób podzielić zdanie organów administracji publicznej, że uchylenie decyzji nastąpiło z korzyścią dla strony, skoro na mocy zaskarżonej decyzji skarżąca została pozbawiona zasiłku rodzinnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza również zasadę zaufania obywateli do Państwa wyrażoną w art. 8 § 1 i 2 k.p.a., ponieważ w decyzji 19 lipca 2021 r. SKO uchylając decyzję Prezydenta Miasta wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, ponieważ na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine u.ś.r. Tymczasem, podstawy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. nie stanowiło zaistnienie innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, lecz zmiana dochodu uzyskiwanego przez skarżącą (okoliczność ta była bezsporna w toku postępowania). Organ ponadto wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta powinien stwierdzić nienależnie pobrane świadczenie i orzec o tym w decyzji domagając się zwrotu, a w sytuacji gdy decyzja stanie się ostateczna orzec po uchyleniu lub zmianie z mocą wsteczną decyzji Prezydenta Miasta o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego. Zauważyć zatem należy, że organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia 19 lipca 2021 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy wydało odmienne rozstrzygnięcie, akceptujące nadanie mocy wstecznej decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku rodzinnego skarżącej. Mając na względzie niemożliwość nadania decyzji mocy uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku oraz fakt, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. obejmowała okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. postępowanie w sprawie jej uchylenia należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oraz umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.