III SA/Kr 21/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na akt Prezydenta Miasta z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu z kasy Sądu kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia 28 lipca 2014 r. [...] Prezydent Miasta odpowiadając R. P. (dalej skarżącemu) na jego wniosek z dnia 13 czerwca 2014 r. w sprawie odmową nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nr 66 w budynku przy ul. P w K poinformował go, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Przedmiotowy lokal został przydzielony M. O. – B. i J. O. decyzją przydziału Prezydenta Miasta nr [...] z 29 maja 1992 r. Powołaną decyzją dokonano podziału lokalu w ten sposób, że pokój ozn. nr I o powierzchni 12,59 m z używalnością kuchni i przynależności zajęła J. O., natomiast pokój ozn. nr II o powierzchni 19,37 m2 z używalnością kuchni i przynależności zajęła M. O. z synami K. i R. P. W dniu 30 czerwca 2006 r. M. O. – B. rozwiązała na drodze porozumienia stron umowę najmu przedmiotowego mieszkalnego. W związku z opuszczeniem części lokalu przez jednego z najemców, uznano, że tytuł prawny do całości lokalu przysługiwał J. O., której wobec zaległości czynszowych Zarząd Budynków Komunalnych, pismem z 17 grudnia 2010 r. wypowiedział umowę najmu zajmowanego lokalu, ze skutkiem na 31 stycznia 2011 r. Przepisy prawne dotyczące nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zostały określone w uchwale Rady Miasta Nr [...] z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 9 listopada 2012 r. poz. 5817). Zgodnie z § 56 ust. 4 powołanej uchwały wnioski osób, które nie zostały objęte ostatecznymi listami mieszkaniowymi oraz wnioski osób, które nie otrzymały skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu są rozpatrywane według zasad wprowadzonych nowymi przepisami. Natomiast na podstawie § 26 ust. 1 pkt. 1 tej uchwały, uprawnionymi do uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu są osoby, które pozostały w lokalu po opuszczeniu go i wymeldowaniu się byłego najemcy pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż pięć lat do ustania stosunku najmu (dotyczy to: zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych lub przysposabiających, osób przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie osób pozostających faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą). Warunkiem nabycia tytułu prawnego do zajmowanego jest również brak zadłużenia czynszowego oraz nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu, budynku lub jego części położonego w Gminie lub pobliskiej miejscowości przez wnioskodawcę i jego małżonka. Nadto ustalono, iż wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział VI Cywilny sygn. akt [...] z dnia 28 października 2013 r. nakazano skarżącemu aby opróżnił z rzeczy i opuścił przedmiotowy lokal mieszkalny i wydał go Gminie w stanie wolnym. W punkcie II przedmiotowego wyroku sąd orzekł, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Apelacja od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział II Cywilny-Odwoławczy sygn. akt [...] z dnia 14 maja 2014 r. Organ wskazał także, że łączna kwota zaległości czynszowych i odsetek od tych zaległości na dzień 30 czerwca 2014 r. na przedmiotowym lokalu wynosi: 104.087,37 zł. i nie została spłacona. Pismem z dnia 7 października 2014 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że spełnia wszystkie przesłanki z § 26 ust. 1 pkt. 1 uchwały Rady Miasta, a jedyną przeszkodą do zawarcia z nim umowy najmu przedmiotowego mieszkania jest zadłużenie mieszkania, które w znacznej części zobowiązuje się wraz z bratem spłacić jeszcze przed zawarciem umowy najmu mieszkania. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Prezydent Miasta pismem z dnia 22 października 2014 r. [...] poinformował skarżącego, że nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska i zawarcia ze skarżącym umowy najmu przedmiotowego lokalu. Organ wskazał, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy skarżącego, jako wniosek o nabycie tytułu prawnego do lokalu po wyprowadzeniu się matki. Jedyną możliwością byłoby zakwalifikowanie go jako wniosek o przywrócenie najmu po spłacie zadłużenia i wyprowadzeniu się J. O. W oparciu o § 28 ust. pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w przypadku uregulowania należności, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu na wniosek osób, które pozostały w lokalu po śmierci lub po opuszczeniu go i wymeldowaniu się byłego najemcy, któremu wypowiedziano najem z uwagi na zaległości czynszowe, pod warunkiem, że stale zamieszkiwały z nim przez okres nie krótszy niż pięć lat do jego śmierci lub wyprowadzenia się, jednak dotyczy to: małżonków niebędących współnajemcami lokalu, zstępnych, wstępnych, rodzeństwa, powinowatych w linii prostej, osób przysposobionych lub przysposabiających, osób małoletnich przyjętych na podstawie orzeczenia sądu na wychowanie, osób pozostających faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Przedstawiony krąg uprawnionych do zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu nie obejmuje zatem siostrzeńców. Ponadto warunkiem nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu był i jest brak zadłużenia czynszowego. Jak wynika z informacji uzyskanej od administratora łączna kwota zaległości czynszowych i odsetek na dzień 30 czerwca 2006 r. (ustania najmu matki) wynosiła: 17.188,51 zł., a w chwili obecnej jest to 108.448,94 zł. Przeszkodą w pozytywnym załatwieniu sprawy jest także opisany wyżej wyrok orzekający eksmisję bez prawa do lokalu socjalnego. Zgodnie bowiem z § 28 ust. 3 pkt 8 dopuszcza się odmowę wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu, gdy wnioskodawca objęty jest wyrokiem eksmisyjnym bez prawa do lokalu socjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, a w szczególności § 26 Uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. i wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta. Skarżący ponownie podniósł, że spełnia wszystkie kryteria przewidziane w § 26 ust. 2 uchwały. Wskazał, że w przedmiotowym lokalu zamieszkiwał nieprzerwanie ze swoją matka od swoich narodzin do chwili jej wyprowadzki i mieszkanie to jest jedynym lokalem mieszkalnym skarżącego, stanowiącym jego centrum życiowe. Nadto skarżący zobowiązał się, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku pokryć, wraz z bratem istniejące zadłużenie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego pisma z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Prezydent Miasta 28 lipca 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem na które służy zażalenie albo kończące postepowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Skarżący domaga się zawarcia umowy najmu lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy, a substratem skargi uczynił akt odmowny wydany na skutek tego żądania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m. in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 10 października 2012 r., która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, a dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącego nie obejmowało zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, bo po pierwsze wynika to jednoznacznie z treści jego pism, a po wtóre tak je potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze z nim umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.