III SA/Kr 217/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] odmówił M. H. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką A. P. Na uzasadnienie organ podał, że A. P. jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymaga opieki osoby drugiej. Opiekę tę faktycznie sprawuje córka M. H. Zdaniem tego organu, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne M. H. nie przysługuje, albowiem A. P. pozostaje w związku małżeńskim z W. P., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec okoliczności, że wymieniony wyżej przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, to okoliczność, że A. P. nie mieszka z mężem, a także to, że W. P. cierpi na chorobę psychiczną, nie wpływają na możliwość odstąpienia od stosowania tego przepisu. Od decyzji tej M. H. złożyła odwołanie, w którym podkreśliła, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że co prawda nie budzi wątpliwości prymat wykładni językowej nad funkcjonalną i celowościową, to jednak granice wykładni językowej nie są bezwzględne, a ich przekroczenie jest dopuszczalne i uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. Zdaniem odwołującej się, nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Odwołująca się podkreśliła, że w niniejszej sprawie małżonek nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną z uwagi na wiek i stan zdrowia, a nawet sam wymaga opieki, którą sprawuje druga córka. Ponadto małżonkowie są w faktycznej separacji od ponad 10 lat. Decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że podziela stanowisko organu I instancji, albowiem przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim - nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej niż współmałżonek osobie, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji, wobec okoliczności, że małżonek A. H. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, M. H. wykluczona jest z kręgu osób, które mogłyby mieć przyznane świadczenie pielęgnacyjne nad matką A. P. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M. H., która wskazała na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego m.in. w sprawie P 38/09 podnosząc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia przede wszystkim o osoby z rodziny niepełnosprawnego, aby w jak najszerszym zakresie to rodzina sprawowała nad nim opiekę, co jest pożądane z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, jak i na mniejsze koszty społeczne takiego rozwiązania. Zdaniem skarżącej, brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności W. P. nie jest warunkiem koniecznym do ustalenia jego faktycznej niezdolności do sprawowania opieki nad małżonką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. skarżąca przyznała, że wraz z mężem mają gospodarstwo rolne o powierzchni 4 ha, w którym są dwie krowy. Podała, że jest ubezpieczona w KRUS jako żona rolnika, przy czym opłaca tylko składkę zdrowotną, gdyż nie stać jej na ponoszenie kwoty około 600 zł z tytułu składki emerytalnej. Zaznaczyła, że gospodarstwem rolnym zajmuje się mąż, natomiast ona zajmuje się matką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Należy zwrócić uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie rozważań należy także podnieść, że zarówno dla organów administracyjnych jak i dla kontrolującego działalność tych organów Sądu, istotna jest możliwość jasnego odczytania celu ustanawianych przepisów. Sąd stwierdza, że początkowe brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiało przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zdolnej do pracy a niezatrudnionej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednakże – zdaniem Sądu – dokonywane już później, także w wyniku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, kilkakrotnie zmiany przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie doprowadziły do umożliwienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym wszystkim, którzy będąc zdolnymi do pracy nie mogą podjąć zatrudnienia (lub z zatrudnienia muszą zrezygnować) w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą dorosłą, będącą członkiem rodziny. Należy podkreślić, że późniejsze zmiany art. 17 tej ustawy doprowadziły do wielu nieporozumień i rozżalenia osób, które faktycznie świadczą opiekę nad dorosłym, w znacznym stopniu niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny, kosztem własnego zatrudnienia i tym samym kosztem możliwości pozyskania wynagrodzenia za pracę na utrzymanie własne i rodziny. Zdaniem Sądu, art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga kompleksowego uregulowania i jasnego ujawnienia celu, dla którego świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane konkretnym osobom. W chwili obecnej ten cel może nie być jasny z racji - po pierwsze: braku uzależnienia świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji dochodowej osób wymagających opieki i osób świadczących opiekę. Brak wymogu nawet ujawnienia sytuacji dochodowej tych osób powoduje, że osoby wymagające opieki mogą mieć majątek i zasoby pieniężne powodujące możliwość wynajęcia kilku opiekunek, a osoby starające się o świadczenie pielęgnacyjne mogą mieć zapewnioną - np. przez wysokie wynagrodzenie współmałżonka - świetną sytuację majątkową i dochodową i mimo to otrzymać świadczenie pielęgnacyjne tylko dlatego, że spełniają wymogi ustawowe. Po drugie: przepis art. 17 omawianej ustawy upoważnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny pomimo tego, że właśnie z charakteru obowiązku alimentacyjnego wynika, że jest to obowiązek dostarczania środków utrzymania poprzez świadczenie na rzecz tych osób środków finansowych (alimentów), które mogą być zastąpione przez własne starania o charakterze opiekuńczym w stosunku do tej osoby. Po trzecie: ustawodawca wydając z budżetu Państwa kwoty z tytułu świadczeń pielęgnacyjnych osobie, która posiada obowiązek alimentacyjny, nie zastrzegł możliwości chociaż częściowego zwrotu wydatkowanych kwot z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego od pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji. To wszystko powoduje stwierdzenie, że ustawodawca zobowiązał budżet Państwa do przejęcia obowiązku alimentacyjnego w stosunku do osób, które spełniają obecnie ustalone w art. 17 kryteria. Stwarzając możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom niezależnie od ich sytuacji dochodowej, wyłącznie dla osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i bez zapewnienia możliwości choćby częściowego zwrotu wydatkowanych kwot od pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji, ustawodawca nie przewidział także możliwości ustalania, jak chce tego strona skarżąca, czy i kto z osób zobowiązanych do alimentacji jest w stanie - z uwagi na stan zdrowia, konstrukcję psychiczną, brak możliwości zrezygnowania z zatrudnienia z uwagi na uwarunkowania rodzinne, konieczność dostarczania środków utrzymania innym osobom, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny, odległość od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki itp. - świadczyć taką opiekę. Pomimo takiego uregulowania organy administracyjne zobowiązane są do stosowania ustanowionych przepisów, a Sąd nie ma możliwości odmowy stosowania przepisów rangi ustawowej. Co prawda, Sąd może zwrócić się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji powzięcia wątpliwości co zgodności z Konstytucją konkretnego przepisu, to jednak, co należy podkreślić, Trybunał Konstytucyjny zajmował już stanowisko w zakresie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych akcentując cel uregulowania, jakim jest pomoc Państwa rodzinom – osobom zobowiązanym do alimentacji – w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Przechodząc do rozważań dotyczących rozstrzyganej skargi Sąd zwraca więc uwagę na to, że w niniejszej sprawie kluczową kwestią było udzielenie odpowiedzi, czy w okolicznościach niniejszej sprawy i obowiązującego stanu prawnego, zasadnie odmówiono skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia, czy też zaskarżoną decyzję wydano niezgodnie z prawem. Sąd podnosi, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. na dzień 20 grudnia 2012 r. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) miał następujące brzmienie: "Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1a. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. 2-2d. (uchylone). 3. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 520,00 zł miesięcznie. (...) 5. Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: (...) 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (...)" Zdaniem Sądu, przytoczone wyżej brzmienie przepisów omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może budzić wątpliwości co do tego, że ustawodawca uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż matka, ojciec czy opiekun faktyczny dziecka, które nie podejmują lub rezygnują z pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, od tego czy na osobach tych ciąży wobec osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Należy zwrócić uwagę - zdaniem Sądu - na kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stwierdza, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organom administracyjnym naruszenia w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, albowiem przez jednoznaczną treść tego przepisu należy uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka wykluczająca możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym – jak podkreślał Trybunał – kolejność zobowiązanych. W ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc Państwa przeznaczoną dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Należy przy tym zauważyć, że wynikający z art. 23 k.r.o. obowiązek małżonka do wzajemnej pomocy współmałżonkowi wyprzedza obowiązek alimentacyjny osób wymienionych w art. 128 k.r.o. (m.in. zstępnych). Obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 198/12 wskazał, że o ile z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej może okazać się celowym - w danym stanie faktycznym - przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie – kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Sąd zwraca uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2727/12, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela: "Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosząca się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ma uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego." W niniejszej sprawie matka skarżącej – A. P. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek – W. P., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji to na nim ciąży obowiązek sprawowania opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki niepełnosprawnej A. P. mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że jej mąż, ze względu na stwierdzoną niepełnosprawność w stopniu znacznym, nie jest w stanie sprawować opieki. Wskazać należy, że okoliczności uniemożliwiające sprawowanie opieki muszą być przesłankami obiektywnymi i nie zależą od woli czy też ustaleń osób spokrewnionych z osobą niepełnosprawną. Należy także zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, że skarżąca jest ubezpieczona w KRUSie, co – według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn.. akt I OPS 5/12 – wyklucza ją z możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził bowiem, że: "Praca w rodzinnym gospodarstwie rolnym nie została zrównana w ustawie o świadczeniach rodzinnych z innymi formami aktywności zawodowej. Ratio legis tego unormowania należy poszukiwać w fakcie, że dana osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu (określone godziny pracy, miejsce wykonywania obowiązków, dyspozycyjność itp.). Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/10; 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2018/11; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2389/11; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2409/11). W ramach tego poglądu podkreśla się również, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, iż mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową, ale z niej zrezygnowała lub nie skorzystała z możliwości jej podjęcia. Wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa. W przypadku rolnika nie może być mowy o bezrobotności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) za osobę bezrobotną nie uznaje się posiadacza nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlegającej ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy, jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe." Należy podkreślić, że przepisy dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że rozpoznające sprawę organy nie mają żadnej swobody w rozstrzyganiu o ich przyznanie. O przyznaniu świadczenia decyduje wyłącznie spełnienie ustawowych przesłanek, albowiem przepisy omawianej ustawy nie przewidują możliwości uznaniowego ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.