III SA/Kr 237/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P., B. T., G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją z 6 listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. P., B. T. i G. T. (dalej: "skarżący") od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2020 r., Nr [...], na mocy której odmówiono wygaszenia decyzji z dnia [...] 2018 r., znak: [...], zezwalającej na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z gminnej drogi publicznej ul. S w C (dz. Nr [...] jedn. ewid. C - miasto, obręb C), w celu obsługi komunikacyjnej nieruchomości obejmującej dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (w jedn. ewid. C - miasto, obręb C) - uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że skarżący złożyli podanie do organu I instancji o wygaszenie decyzji Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2018 r. znak: [...], orzekającej o zezwoleniu A sp. z o.o. w W na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej ul. S w C (dz. nr [...]) w celu obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości. Wnioskodawcy podnieśli, że ponieważ część ww. działki nie została wykorzystana na cele związane z budową drogi, to tym samym, zaistniały w ich ocenie, podstawy do zwrotu tej nieruchomości spadkobiercom wywłaszczonego właściciela. Wystąpili oni do właściwego organu o wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu własności części wywłaszczonej nieruchomości. Ponieważ nie wyrażają oni zgody na przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane, to wycofanie zgody oznacza, ich zdaniem, że uprzednia zgoda na przeznaczenie działki nr [...], wyrażona w ww. decyzji lokalizacyjnej uległa zdezaktualizowaniu. Uważają że skoro ich zgoda została wycofana to decyzja o lokalizacji zjazdu jest niewykonalna, a zezwolenie jest bezprzedmiotowe. W związku z powyższym Burmistrz Miasta wszczął postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2018 r. znak: [...], wskazując, że postępowanie wszczynane jest na ww. wniosek, a decyzją z dnia [...] 2020 r., Nr [...], odmówił wygaszenia ww. decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o wygaśnięciu decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2018 r., znak: [...], zarzucając naruszenie: art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wygaszenia decyzji stanowiącej o zezwoleniu na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej publicznej, podczas gdy w sprawie zostało złożone oświadczenie o wycofaniu zgody na przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane, stąd w sprawie zaistniała przesłanka stanowiąca o celowości wygaszenia przedmiotowej decyzji z uwagi na zaistnienie okoliczności potwierdzających istnienie słusznego interesu prywatnego, art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych poprzez uzasadnienie decyzji w sposób stanowiący o przekroczeniu kompetencji przez Burmistrza Miasta, czego potwierdzeniem jest fakt, że rozważał zasady zwrotu nieruchomości mających potencjalnie stanowić część drogi publicznej, podczas gdy powyższe zagadnienie należy do kompetencji Starosty, co potwierdza, że organ wyszedł w ramach uzasadnienia wydanej decyzji poza przyznane ustawowo uprawnienia kompetencyjne. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1, art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 (Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm.) Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a." oraz art. 29 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.). Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego w sprawie wygaśnięcia decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdu. Zdaniem SKO, analiza dokumentacji sprawy prowadzi do wniosku, iż mogą mieć oni co najwyżej interes faktyczny w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdu. Podkreślono, że oświadczenie skarżących o braku wyrażenia zgody na dysponowanie działką wywłaszczoną (parcela katastralna nr [...], odpowiadająca w części działce nr [...]) na cele budowy zjazdu opiera się na złożonym przez nich wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w zakresie którego postępowanie nadal się toczy) oraz wskazanych przez nich okolicznościach faktycznych, które ich zdaniem uzasadniają zwrot nieruchomości. Dotyczy zatem sfery faktów, a nie prawa. Zwrócono też uwagę, że powyższe oświadczenie skarżących dotyczy nieruchomości która stanowi pas drogowy gminnej drogi publicznej ul. S w C (dawniej - ul. J) i jest zlokalizowana m.in. na działce nr [...] (dawny nr [...] jedn. ewid. C - miasto, obręb C). Zdaniem organu odwoławczego, za stronę postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu należy uznać stronę postępowania, w którym została wydana ta decyzja - a zatem firmę A Sp. z o.o. z siedzibą w W, na której rzecz zezwolenie na lokalizację zjazdu zostało wydane. Z pewnością ma ona bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uznano również, że w zakresie kontrolowanego rozstrzygnięcia poza oceną SKO pozostaje kwestia, czy istnieją przesłanki do wydania przez właściwy organ z urzędu decyzji o wygaśnięciu decyzji. Ocena taka – zdaniem organu odwoławczego - oznaczałaby wyjście poza granice sprawy. Podsumowując, stwierdzono, że organ I instancji błędnie wszczął postępowanie na wniosek skarżących i wydał decyzję merytoryczną, gdyż wniosek ten został złożony przez osoby nieposiadające interesu prawnego. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 162 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1,3 i 5 ustawy o drogach publicznych, poprzez poczynienie rozważań dotyczących zasad zwrotu nieruchomości, przesłanek zwrotu nieruchomości, mimo, że powyższe zagadnienia należą do kompetencji innego organu, a mianowicie Starosty i Wojewody, a tym samym nieuzasadnione umorzenie postępowania w sprawie. W świetle powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim podnieść należy, że nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada prawu. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa była procedowana na skutek wniosku skarżących o wygaszenie decyzji orzekającej o zezwoleniu A sp. z o.o. w W na lokalizację zjazdu. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 489/08, LEX nr 489237, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi toczyć się z udziałem stron, a status tych podmiotów należy oceniać na tle wykładni art. 28 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Artykuł 29 cyt. ustawy nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Przy ocenie przymiotu strony w tym postępowaniu administracyjnym wziąć pod uwagę należy art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. I OSK 3255/18, stwierdził, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym). Jednocześnie, jak stwierdził NSA np. w wyroku z 20 października 2011 r. o sygn. akt II OSK 1479/10, wykazanie interesu prawnego jako legitymacji materialnoprawnej obciąża podmiot, który w postępowaniu chce uczestniczyć (lub też zainicjować takie postępowanie), co podlega analizie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu służył innym podmiotom niż właścicielowi lub użytkownikowi gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym zjazdem (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1356/19). Wyrażony przez orzekający w nin. sprawie Sąd pogląd, ograniczający krąg stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych jest akceptowany w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 318/99; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 610/11; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 401/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 504/10; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09). W orzeczeniach tych sądy uznały, że stroną postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Odnosząc powyższe do realiów nin. sprawy Sąd stwierdza, że słusznie SKO przyjęło, że wniosek o wygaśnięcie decyzji - zezwalającej na lokalizację zjazdu wydanej na rzecz ww. spółki z o.o. w W – wniosły osoby, które nie wykazały interesu prawnego. Skarżący nie wykazali bowiem, aby byli współwłaścicielami nieruchomości (działki nr [...]). Również żaden przepis prawa nie przyznaje skarżącym legitymacji do tego, aby ubiegać się o wygaszenie ostatecznej decyzji o lokalizacji zjazdu (np. dlatego że są stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Tym samym organ pierwszej instancji bezpodstawnie wszczął postępowanie w sprawie z wniosku skarżących. Należy zgodzić się zatem z konstatacją organu odwoławczego, że skarżący dysponowali co najwyżej interesem faktycznym w stwierdzeniu wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, a nie prawnym. Oświadczenie skarżących o braku wyrażenia zgody na dysponowanie działką wywłaszczoną (parcela katastralna nr [...], odpowiadająca w części działce nr [...]) na cele budowy zjazdu opiera się na złożonym przez nich wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (w zakresie którego postępowanie nadal się toczy, nie została wydana ostateczna decyzja) oraz wskazanych przez nich okolicznościach faktycznych, które ich zdaniem uzasadniają zwrot nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się zasadności podniesionego w skardze zarzutu nieuzasadnionego umorzenia postępowania w sprawie wobec poczynienia rozważań dotyczących zasad zwrotu nieruchomości, przesłanek zwrotu nieruchomości, mimo, że powyższe zagadnienia należą do kompetencji innego organu. Rozważania te poczynione bowiem zostały jedynie na użytek badania interesu prawnego skarżących w przedmiotowej sprawie, a nie w sprawie rozstrzygnięcia ich wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. zasadnie zatem uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed organem odwoławczym, może dojść w przypadku bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją, a zatem przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej. W nin. sprawie, z przyczyn opisanych w powyższych wywodach, bezprzedmiotowość postępowania wynikała z istnienia przesłanki podmiotowej, tj. braku interesu prawnego skarżących we wszczęciu postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.